EL DÉFICIT FISCAL ESTRUCTURAL

Amylkar D. Acosta M.

Miembro de Número de la ACCE

Como es consabido, Colombia lleva muchos años arrastrando con los déficits gemelos (déficit fiscal y déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos), los cuales se mantuvieron aún en medio del largo ciclo de precios altos de los commodities (2003 – 2011), a contrario sensu de lo acaecido en el resto de los países de la región.

Ello se explica en gran medida porque el recaudo impositivo en Colombia se estancó hace rato y oscila alrededor del 15% del PIB, mientras que, según la CEPAL, el promedio en Latinoamérica está en el 22.8% y el promedio en la OCDE, club de buenas prácticas al que ingresó Colombia recientemente, es del 34.2%. Se aspira y espera que con la entrada en vigor de la reforma tributaria que acaba de aprobar el Congreso de la República se supere ese umbral.

En contraste el nivel del gasto público fluctúa en torno del 19%, de manera que se presenta de forma recurrente un descalce entre ingresos y gastos de 4 puntos porcentuales del PIB. La única manera de balancearlos es incrementando los ingresos corrientes de la Nación (ICN) y/o reduciendo el gasto. Pero, en virtud de la ley de Wagner, el gasto público tiende a crecer inercialmente como porcentaje del PIB en todos los países y Colombia no es la excepción. El gasto público en Colombia, según la Comisión del gasto integrada por el gobierno en 2017, está indexado de un año a otro a ritmos del 4% real anual1. De modo que no queda otra alternativa que arbitrar mayores recursos vía impuesto, a riesgo de seguir abultando la ya de por sí elevada deuda pública. Esta es una de las conclusiones de dicha Comisión: “el esquema tributario colombiano actual es insuficiente en materia de recaudo”2.

El déficit fiscal de la nación es estructural y desde que el Ministro de hacienda Alberto Carrasquilla asumió dicha cartera, en lugar de corregirlo se propuso mimetizarlo, recurriendo a prácticas poco ortodoxas. Y sí, se dedicó a pagar deuda con deuda, emitiendo TES a tutiplén. Se están “utilizando formas de contabilización heterodoxas, que pueden poner en cuestión la tradicional seriedad de Colombia en el manejo de sus cifras fiscales…el recurso a la contabilidad creativa genera incertidumbre y desconfianza y pueden conducir a rebajas en la calificación de riesgo del país”3, manifestó contrariado Guillermo Perry Rubio, entonces miembro del Comité consultivo para la Regla fiscal. Sus palabras fueron premonitorias, pues a poco andar, efectivamente, Colombia perdió la calificación inversionista de su deuda soberana.

En qué consiste la “contabilización creativa” que denunció Perry, en la práctica del exministro Alberto Carrasquilla de “recontratar” la deuda pública, pagando deuda con deuda, mediante la emisión de TES y de este modo hacer pasar el gasto público por financiamiento para hurtarle el cuerpo a la regla fiscal. Otro integrante de dicho Comité, el profesor Marc Hofstetter, sostuvo que “pagar gasto con TES sin contabilizarlo como gasto y, por tanto, sin que afecte el déficit es nuevo. Hacerlo vuelve inocua la regla fiscal: si el gobierno puede decidir qué se cuenta y qué no como gasto y déficit, que un comité le diga de qué tamaño puede tener el déficit es una pérdida de tiempo”4. Se colige de lo anterior que las cifras oficiales no han sido confiables y lo corrobora el propio órgano de control fiscal, como lo veremos a continuación.

Dicho lo anterior, no es de extrañar el pronunciamiento de la Contraloría General de la República luego de auditar las cuentas de la Nación al corte de diciembre 31 de 2021. Lo que sí es de extrañar es que el mismo haya pasado por desapercibido a pesar de su gravedad que, en otras circunstancias, daría pie para un severo juicio sobre el manejo de las finanzas públicas por parte del ejecutivo por parte del nuevo Congreso de la República, embebido como está en la tramitación de un cúmulo de proyectos y debates de control político, al cual ha escapado este desbarajuste fiscal.

En su Informe al Congreso de la República “la CGR consideró que la evidencia de auditoría obtenida proporciona base suficiente y adecuada, por lo que concluye que las incorrecciones fueron materiales y generalizadas en la cuenta general del presupuesto y del tesoro de la nación, por lo tanto, emite una opinión no razonable para la vigencia 2021. La CGR evidenció incorrecciones que sumaron $49,30 billones, 14,3% del presupuesto definitivo”5.

En dicha rendición de cuentas de la Contraloría General, además, se destaca el incremento de la deuda en $137,23 billones, al pasar de $737,65 billones en 2020 (73.9% del PIB) a $874,88 billones (o sea el 74.3% del PIB). Respecto a diciembre del 2020, la deuda total del sector público aumentó en términos nominales $137,23 billones (18,6%). En 2021, dentro de la deuda total $399,90 billones correspondieron a deuda externa (34,0% del PIB) y $474,97 billones a deuda interna (40,3% del PIB).

Al cierre de 2021 el saldo de la deuda del gobierno nacional central (GNC) alcanzó $710,71 billones, y de esta $291,84 billones correspondieron a endeudamiento externo (41,1% del total) y $418,87 billones a deuda interna (58,9%). Al comparar con diciembre de 2020 la deuda total del Gobierno Nacional Central (GNC) aumentó en $112,42 billones (18,8%). El nivel de deuda pública del GNC, según la Contraloría “alcanzó un nivel histórico en 2021”, por lo que en su concepto es necesario evaluar las condiciones para su sostenibilidad en el mediano plazo. Dicho de otra manera, la Nación quedó endeudada hasta el cogote.

Y hablando del déficit fiscal, según la Contraloría General el gobierno nacional registró para 2021 un balance fiscal deficitario de - $83,69 billones, equivalente a 7,11% del PIB. Claro está que si se añade el déficit del Fondo de Estabilización de los precios de los combustibles (FEPC), que supera los 3 puntos porcentuales del PIB, dicho déficit bordeaba el - 12% del PIB, lo cual es una monstruosidad. Este año el descuadre del FEPC es mucho mayor, según la proyección del Ministerio de Hacienda su déficit estará alrededor de los $38 billones, más de 3 puntos porcentuales del PIB. Y ello, a pesar del alza del precio de los combustibles autorizado por la administración Petro para el último trimestre de 2022. De modo que el déficit fiscal proyectado para este año por parte del ex ministro de Hacienda de la administración Duque, José Manuel Restrepo, de - 5.6%, se queda corto al momento de sincerar las cifras, mientras el déficit en cuenta corriente de la Balanza de pagos se amplió en el tercer trimestre de este año hasta alcanzar el - 7.2% (¡!).

Si los propios miembros del Comité que le hacía seguimiento al desempeño de las finanzas públicas desconfiaban de las cifras reportadas por el Ministerio de Hacienda debido a los malabarismos a los que se recurrió para disimular el déficit que podía esperarse de las calificadoras de riesgo. En efecto, como es bien sabido las calificadoras de riesgo standard & Poors y Fitch, con diferencia de pocos días, redujeron la calificación de la deuda soberana de Colombia, retirándole la calificación inversionista. Una de ellas, S & P, afirmó que si bien “la pandemia de Covid-19 exacerbó la debilidad del perfil fiscal de Colombia, la tendencia al empeoramiento estuvo presente durante la mayor parte de la última década”6.

Las consecuencias están a la vista. El endeudamiento se ha tornado más costoso, tanto por el aumento de las tasas de interés como por los mayores riesgos que tiene Colombia debido a la pérdida del “grado de inversión”, amén de la escalada devaluacionista que acusa el peso colombiano frente al dólar. En 2020, la tasa para un bono colombiano de diez años era de 3.5%, hoy es del 7%, el doble (¡!). Ello explica el pesado fardo que significa el servicio de la deuda de la Nación, la cual acaparó casi el 25% del PIB, por encima del rubro de inversiones (¡!).

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1 FEDESARROLLO. Comisión del gasto y la inversión pública. Informe final. Abril de 2018.

2 Ídem.

3 El Tiempo. Julio, 28 de 2019.

4 La República. Julio, 25 de 2019.

5 Contraloría General de la República. Agosto, 25 de 2022.

6 La República. Mayo, 19 de 2021.