El Mfmp tiene una función ritual importante. Informa sobre el comportamiento que tendrán las principales variables macroeconómicas en los próximos 11 años
El crecimiento de 1,7% es factible. La reducción del gasto de $20 billones que ha anunciado el ministro de Hacienda puede garantizar el cumplimiento de la meta de déficit de ‑5,7%, que es compatible con la regla fiscal
18 JULIO, 2024
El Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp)1 es un instrumento de política económica que cada vez ha ido ganando mayor relevancia. Es un documento en el que se imagina la dinámica de las principales variables macroeconómica en un horizonte de 11 años. Como cualquier ejercicio de proyección, tiene supuestos metodológicos que son muy discutibles2. En lugar de convertirse en un instrumento de prospectiva, abierto a escenarios diversos, se ha ido consolidando como una gimnasia de imaginarios muy discutibles. La realidad es profundamente incierta, y es ridículo tratar de predecir el precio del dólar o del petróleo en el 2035. Estas variables dependen de fenómenos tan complejos como la guerra de Ucrania, o el futuro de las elecciones en los Estados Unidos. Es imposible saber lo que sucederá en el futuro.
A pesar de estas limitaciones intrínsecas, el Mfmp se convierte en un punto de referencia obligado para las calificadoras de riesgo, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), el Congreso y, en general, para el gobierno. No obstante la fragilidad de los supuestos sobre los que se construyen las proyecciones, suena a herejía e irresponsabilidad negar la pertinencia de la regla fiscal sobre la que se sustenta el Mfmp. Si el gobierno se atreve a dudar de la bondad de las proyecciones, es censurado por la ortodoxia, y las calificadoras de riesgo disminuyen los puntajes.
No es difícil mostrar que los supuestos son débiles, y que terminan siendo la expresión de buenas intenciones. La realidad nunca se comporta como dicen las predicciones. Una y otra vez, las proyecciones de los Mfmp resultan equivocadas. Y, no obstante, se siguen elaborando escenarios futuros, y se piensa de manera ingenua, que el Marco actual sí se va a cumplir. En el cuadro se resumen las principales variables del Mfmp. El período es 2023-2035.
Principales proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2023 real / 2024-2035 proyectado
Fuente: Ministerio De Hacienda y Credito Publico., 2024. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2024. Estrategia Fiscal para la Reactivación Económica Sostenible, Ministerio de Hacienda, Bogotá, p. 100.
El PIB
El año pasado (2023), el crecimiento del PIB fue muy bajo, y apenas llegó al 0,6%. El gobierno había hecho estimaciones muy optimistas, del 1,2%. Sobre esta expectativa se calcularon los ingresos fiscales. Esta sobre valoración de la dinámica de la economía es una de las explicaciones de las actuales dificultades fiscales. Para este año 2024 se calcula un aumento del PIB de 1,7%. Este pronóstico es razonable, dado el comportamiento que ha tenido la producción durante los últimos 6 meses. El ministro de Hacienda ha insistido en que el país está lejos de una recesión.
Pero a partir del 2025 es muy extraña la proyección del PIB. Estaría entre el 3% y el 3,2%. Esta predicción lineal no tiene mayor explicación. Sin ninguna razón, se desconoce la relevancia de los ciclos. Este desconocimiento de los altibajos es una forma de despreciar la importancia de las dinámicas inter-temporales.
La simplicidad de la proyección contrasta con las enormes implicaciones que tiene en el campo de la política pública. De allí se desprenden decisiones fundamentales sobre las prioridades del gasto público.
Cuenta corriente de la balanza de pagos
Durante todo el período de análisis se supone que va a ser negativa. Así que habrá un predomino de las importaciones sobre las exportaciones. El petróleo y el carbón son los rubros de exportación más significativos, y oscilan alrededor del 60% del total de exportaciones. Sería ideal cambiar esta estructura y aumentar la participación de las exportaciones con mayor valor agregado, en los sectores de industria, agricultura, comercio y turismo. La transformación energética debe estar acompañada de un aumento de la producción de minerales como cobre, litio, etc., exportándolos con un alto contenido de valor agregado.
Las proyecciones de la cuenta corriente reflejan una concepción pesimista de las potencialidades de la economía colombiana. De acuerdo con estas cifras, el país continuará siendo importador, y no se propone un cambio sustantivo del comercio exterior, de tal forma que la balanza de la cuenta corriente comience a ser positiva.
Valor del dólar
Según el cuadro, en el 2035 el dólar costará $5.140. Este dato es pura imaginación. Es imposible saber cuál será el valor del dólar en 11 años. Es evidente que con tanta antelación, no se puede conocer un precio que depende factores exógenos complejos.
Precio internacional del petróleo
Frente a los datos de esta columna se puede hacer un comentario similar al del valor del dólar. El Ministerio de Hacienda basa sus estimaciones en las estadísticas internacionales, que justifican las cifras con modelos estadísticos que por sofisticados que sean, no pueden captar las circunstancias internacionales impredecibles, que impactan el valor del dólar. El panorama mundial confuso no permite saber lo que pasará con el petróleo en más de una década. En la coyuntura actual, hechos tan complicados como Gaza y Ucrania, tendrán repercusión en el precio de los hidrocarburos. Y los resultados de estos eventos no se pueden conocer de antemano.
Producción de petróleo – barriles diarios
En el 2024 se estima que, en promedio, Colombia producirá 744.800 barriles. Al final del período, en el 2035, la cifra bajaría a 691.800. Esta reducción es problemática. Cuando el gobierno Petro comenzó, afirmó que no habría nuevos contratos de exploración. Ahora, la posición ha cambiado. Como lo han manifestado el presidente de Ecopetrol, y el ministro de Hacienda, es importante que el país llegue a 1 millón de barriles diarios. Este volumen favorece los ingresos del Estado y permite apalancar la transición energética. México y Brasil, que también consideran importante avanzar hacia la economía limpia, no han reducido la producción de petróleo. Después de un error de dos años, el gobierno colombiano está tratando de modificar su posición inicial.
Inflación
Esta serie es excesivamente optimista. A partir del 2026 la inflación alcanzaría la meta objetivo del 3% propuesta por el Banco de la República. Este nivel es arbitrario. Y para que no molestar a nadie, el Mfmp considera que rápidamente habrá convergencia alrededor de la meta definida por el banco central. La pandemia mostró que la inflación tiene múltiples determinantes, y nada garantiza que se pueda alcanzar la senda óptima del 3%. Si los insumos continúan caros por fenómenos como la guerra de Ucrania, o si se presentan hechos como el Niño o la Niña, tampoco se conseguirá la meta.
Déficit del Gobierno Nacional Central (GNC)
El desbalance en el 2024 sería ‑5,7% del PIB, y se reduciría a ‑2,9% en el 2035. El déficit resulta de restar los ingresos (IngGNC) y los gastos (GasGNC). Los ingresos del gobierno se mueven alrededor de 19% del PIB. Este porcentaje es bajo comparado con el de otros países. En Francia, por ejemplo, es de 43%, así que en Colombia la participación del Estado es relativamente baja.
Como sucede con las proyecciones de las otras variables, el déficit es un dato imaginario, que satisface a las calificadores de riesgo y al Carf. De nuevo, los determinantes de los ingresos y los gastos públicos son impredecibles, tal y como se constató este año con el menor recaudo de la Dian. La dinámica de la economía incide de manera sustantiva en los resultados del déficit, y no es factible conocer lo que pasará en el 2035.
Saldo de la deuda del Gobierno Nacional Central (GNC)
El saldo de la deuda pública se mantendría alrededor del 55%-56% del PIB. El “ancla” propuesta por el Carf es de 55%.En el 2035, el saldo sería de 55,4%, así que se convergería hacia el ancla. El Mfmp pretende que la tendencia exponencial de la deuda se frene a partir de ahora. Esta intención no es realista. La deuda pública está subiendo en las economías avanzadas y en las emergentes. En el 2012 en el país, el porcentaje era de 33,2%, y esta cifra ha aumentado de manera sostenida, y llegaría al 55,3% en el 2024. No hay razones claras para afirmar que esta tendencia ascendente vaya a cambiar de manera sustantiva.
Tasa de interés externa
El factor determinante es la tasa de interés de los Bonos del Tesoro norteamericano. Esta serie también es tomada de las proyecciones que hacen las agencias internacionales. Esta tasa tiene una incidencia directa en la definición de la tasa de referencia del Banco de la República. De acuerdo con la serie, oscilaría alrededor del 5%, que es alta.
A manera de conclusión
El Mfmp tiene una función ritual importante. Informa sobre el comportamiento que tendrán las principales variables macroeconómicas en los próximos 11 años. En este ejercicio se deja de lado la incertidumbre sobre las dinámicas futuras, y con bastante ingenuidad se hacen proyecciones detalladas, como si fuera posible predecir lo que sucederá en los próximos años.
Uno de los componentes principales del Mfmp es la regla fiscal, y en los cálculos del gobierno se supone que se lograrán las metas relacionadas con el déficit fiscal y la deuda.
Este Mfmp, como los anteriores marcos fiscales, no se va a cumplir. Y no por falta de voluntad del gobierno sino porque, sencillamente, es imposible saber qué sucederá en el futuro.
Las estimaciones para el 2024 son más cercanas a la realidad que las proyectadas para los otros años. El crecimiento de 1,7% es factible. La reducción del gasto de $20 billones que ha anunciado el ministro de Hacienda puede garantizar el cumplimiento de la meta de déficit de ‑5,7%, que es compatible con la regla fiscal.
La duda, que no ha tenido respuesta, es sobre el impacto que puede tener la disminución de la inversión pública en el crecimiento. En el plan de desarrollo se calcula que por cada peso que invierta el Estado, se estimulan 4 pesos de inversión privada. La disminución del gasto público va a afectar la inversión, llevando a un debilitamiento de la dinámica privada. Este escenario de austeridad hará que el crecimiento sea inferior al 1,7%. Se entraría, de esta manera, en un círculo vicioso: el menor gasto público afecta negativamente al sector privado, y la disminución de los ingresos del conjunto de la economía se reflejará en una caída de los impuestos. Para evitar esta circularidad negativa, la contracción del gasto tiene que hacerse de una manera muy cuidadosa, tratando de no afectar los proyectos de inversión, ni deteriorar los compromisos sociales. Esta filigrana es compleja y el gobierno todavía no tiene claro cuáles serán los detalles del ajuste.
En las condiciones actuales, no hay ambiente para una nueva reforma tributaria. La potencialidad fiscal está en las rentas derivadas del suelo y de las dinámicas urbanas. La consolidación del catastro multipropósito mejorará el monto de los prediales, y aquí el margen es muy amplio porque el catastro está muy desactualizado. El gobierno espera que al final del cuatrienio se hayan actualizado 660 municipios. Además, las ciudades tienen numerosos instrumentos para captar los excedentes que generan los procesos urbanísticos. El aumento de los ingresos de los gobiernos locales aligera las presiones sobre el gasto de la Nación. Estas medidas no necesitan ninguna reforma tributaria, porque son decisiones discrecionales de los concejos municipales.
1. Ministerio De Hacienda y Crédito Público, 2024. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2024. Estrategia Fiscal para la Reactivación Económica Sostenible, Ministerio de Hacienda, Bogotá.
2. Una crítica a la metodología de cálculo de la regla fiscal, se puede leer en: Gonzalez, Jorge, 2023. “A Propósito de la Regla Fiscal”, Planeación y Desarrollo, no. 5, dic. 7.
Jorge Iván González
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Fuente:
Periódico desdeabajo N°315, 19 de julio - 19 de agosto de 2024
