DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO AL ESTADO DE EXCEPCIÓN PERMANENTE: ¿PUEDE DECRETAR DE LA ESPRIELLA EL FIN DE LOS ACUERDOS DE PAZ?

Viviana Vargas Ávila

diario-red.com/23/07/26 |10:00

Apocos días de la posesión presidencial del republicano estadounidense Abelardo de la Espriella, el debate público en Colombia ha dejado de fijarse exclusivamente en la alternancia democrática para concentrarse en el alcance de las primeras decisiones anunciadas por el nuevo gobierno. Durante la campaña y en las semanas posteriores a su elección, de la Espriella anunció la expedición de más de 90 decretos en sus primeros 100 días de mandato, orientados a una profunda reestructuración del Estado en materia de seguridad, justicia, economía, salud y administración pública.

Paralelamente, anunció la eliminación o reorganización de varias entidades creadas para la implementación del Acuerdo Final de Paz de 2016, cuestionó la continuidad de la arquitectura institucional construida tras la negociación con las extintas FARC-EP y reiteró sus críticas a la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), a la que ha señalado como un modelo de impunidad; estas declaraciones fueron acompañadas por anuncios sobre la supresión de la Unidad de Implementación del Acuerdo Final y de la figura del Alto Comisionado para la Paz, cuyas funciones, según él, serían trasladadas a una nueva estructura orientada prioritariamente a la seguridad.

Consideradas de manera aislada, cada una de estas propuestas podría interpretarse como una expresión legítima del programa político de un nuevo gobierno; sin embargo, analizadas en conjunto, revelan un proyecto de reorganización institucional de una magnitud sin precedentes desde 1991. La combinación de una estrategia de gobierno basada en un amplio paquete de decretos, la reducción de la institucionalidad creada para la implementación del Acuerdo Final y la redefinición de las prioridades estatales en torno a un paradigma de seguridad plantean interrogantes que trascienden el debate partidista.

La discusión ya no consiste únicamente en determinar si un gobierno puede reformar la administración pública, sino en establecer cuáles son los límites constitucionales, legales e internacionales cuando esas reformas inciden sobre compromisos asumidos por el Estado colombiano en desarrollo de un acuerdo de paz respaldado por la comunidad internacional.

La combinación entre una estrategia de gobierno basada en un amplio paquete de decretos, la reducción de la institucionalidad creada para la implementación del Acuerdo Final y la redefinición de las prioridades estatales en torno a un paradigma de seguridad plantea interrogantes que trascienden el debate partidista

La relevancia de este debate excede ampliamente las fronteras colombianas porque el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera de 2016 no constituyó una política pública ordinaria susceptible de ser modificada discrecionalmente por cada administración, sino un compromiso de Estado incorporado progresivamente al ordenamiento jurídico colombiano, acompañado por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y sujeto a mecanismos nacionales e internacionales de seguimiento; durante casi una década, la implementación del Acuerdo ha orientado reformas rurales, programas de reincorporación, mecanismos de justicia transicional y garantías para la participación política de quienes dejaron las armas y, en consecuencia, cualquier modificación sustancial de la institucionalidad diseñada para ejecutar esos compromisos plantea interrogantes sobre la continuidad de las obligaciones estatales, la protección de los derechos de las víctimas, la seguridad de los firmantes del Acuerdo y la credibilidad internacional del Estado colombiano; incluso, la Misión de Verificación de las Naciones Unidas recordó recientemente la importancia de preservar el proceso de paz y destacó el apoyo continuo que los sucesivos gobiernos han brindado a su implementación.

En este sentido, el verdadero alcance de las primeras decisiones anunciadas por el gobierno entrante de Colombia no puede evaluarse únicamente desde la óptica de la eficiencia administrativa o de la alternancia democrática; su análisis exige examinar la relación entre poder presidencial, continuidad del Estado, límites constitucionales, justicia transicional y obligaciones internacionales, y más que discutir la conveniencia política de un programa de gobierno, es imperante analizar hasta dónde puede llegar un Ejecutivo elegido por una diferencia de 251.854 votos, cuando las reformas propuestas afectan la arquitectura institucional creada para garantizar la terminación de un conflicto armado, proteger a las víctimas y cumplir compromisos cuya naturaleza trasciende el mandato de un solo gobierno.

Desde la expedición de la Constitución Política de 1991, Colombia ha experimentado múltiples alternancias en el poder sin que ello implicara una redefinición estructural de los pilares institucionales del Estado; los distintos gobiernos impulsaron reformas económicas, modificaciones tributarias, cambios en la política de seguridad o reestructuraciones administrativas; sin embargo, estas transformaciones se desarrollaron, en términos generales, mediante el procedimiento legislativo ordinario y bajo el principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, por el contrario, la transición presidencial de 2026 parece anunciar un escenario bastante distinto.

¿Hasta dónde puede llegar un Ejecutivo elegido por una diferencia de 251.854 votos, cuando las reformas propuestas afectan la arquitectura institucional creada para garantizar la terminación de un conflicto armado, proteger a las víctimas y cumplir compromisos cuya naturaleza trasciende el mandato de un solo gobierno?

Durante la campaña electoral y en los días posteriores a su elección, el republicano estadounidense Abelardo de la Espriella anunció que expedirá más de 90 decretos desde el mismo 7 de agosto, orientados a implementar un plan de choque en seguridad, economía, salud, educación y reorganización del aparato estatal mientras se estructura su agenda legislativa; aunque la utilización de decretos constituye una herramienta legítima dentro de las competencias presidenciales previstas por la Constitución, el volumen y la amplitud temática del paquete anunciado han abierto un debate jurídico y político sobre el alcance del poder reglamentario del Ejecutivo y sobre la naturaleza de las transformaciones que pretende impulsar el nuevo gobierno. No se trata únicamente del número de actos administrativos anunciados, sino de su capacidad potencial para modificar la estructura institucional del Estado en un corto periodo, redefiniendo competencias, suprimiendo entidades, reorganizando funciones estratégicas y alterando políticas públicas construidas durante varios gobiernos.

Las propuestas conocidas hasta el momento permiten identificar una estrategia de transformación simultánea en al menos cinco dimensiones; la primera, corresponde a la reorganización administrativa del Estado mediante la reducción de consejerías presidenciales, la eliminación de agencias consideradas redundantes, la disminución de la denominada nómina paralela, la fusión de entidades y la revisión integral de funciones administrativas; la segunda dimensión se relaciona con la consolidación de un nuevo paradigma de seguridad; entre las medidas anunciadas figuran la reactivación de la aspersión aérea con bioherbicidas sobre cultivos ilícitos, el fortalecimiento del pie de fuerza mediante la incorporación de veteranos y reservistas, la creación de bloques especiales de seguridad urbana, la construcción de diez megacárceles inspiradas en modelos internacionales de máxima seguridad y el despliegue intensivo de capacidades militares y tecnológicas contra organizaciones criminales.

Una tercera línea apunta hacia el sistema de justicia y lucha contra la criminalidad; el programa anunciado incluye mecanismos de extinción de dominio acelerada, fortalecimiento de la persecución patrimonial contra organizaciones criminales, incorporación de herramientas tecnológicas para inteligencia judicial y reformas orientadas a endurecer la respuesta institucional frente al crimen organizado; en paralelo, de la Espriella ha reiterado su intención de promover la eliminación o modificaciones al funcionamiento de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), institución creada como uno de los pilares del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.

La cuarta dimensión comprende la reducción de cargas regulatorias para el sector empresarial, la modernización tecnológica de entidades como la DIAN, la revisión de procedimientos administrativos en organismos de control, la racionalización del gasto público y la implementación de mecanismos digitales para la contratación estatal; sin embargo, es la quinta dimensión la que concentra las mayores implicaciones constitucionales e internacionales; diversos anuncios del gobierno entrante plantean la eliminación o reorganización de instituciones creadas para implementar el Acuerdo Final de Paz de 2016, entre ellas la Unidad de Implementación del Acuerdo Final y la figura del Alto Comisionado para la Paz; a ello se suman declaraciones que cuestionan la legitimidad de la JEP y anuncian reformas dirigidas a modificar el modelo de justicia transicional vigente.

El debate constitucional

Precisamente por ello, reducir el debate a la expedición de 90 decretos resulta insuficiente; el interrogante central no consiste en determinar cuántos actos administrativos puede expedir un presidente durante sus primeros meses de gobierno, sino en establecer hasta dónde puede llegar el poder reglamentario cuando sus decisiones producen efectos sobre instituciones vinculadas a obligaciones constitucionales e internacionales previamente asumidas por el Estado y la diferencia no es menor; mientras las políticas públicas pueden ser redefinidas por los gobiernos democráticamente elegidos dentro del marco de sus competencias, los compromisos estatales derivados de procesos de paz, decisiones constitucionales y obligaciones internacionales responden a principios de continuidad institucional que limitan el margen de discrecionalidad del poder ejecutivo.

En ese contexto, las propuestas de eliminar la Unidad de Implementación del Acuerdo Final, suprimir la figura del Alto Comisionado para la Paz y reformar la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) no pueden analizarse únicamente como decisiones administrativas ya que estas entidades no surgieron como parte de un programa de gobierno específico ni responden exclusivamente a la voluntad política de una administración determinada; fueron diseñadas para ejecutar un acuerdo que redefinió la política de paz del Estado colombiano y cuya implementación fue incorporada progresivamente al ordenamiento jurídico mediante reformas constitucionales, leyes, decretos y decisiones de la Corte Constitucional.

Esta distinción resulta fundamental porque en una democracia constitucional, los gobiernos cambian, pero el Estado permanece y justamente esa permanencia implica que las obligaciones asumidas por el Estado no desaparecen con cada alternancia política, especialmente cuando están dirigidas a garantizar derechos fundamentales y a consolidar procesos de transición hacia la paz.

La pregunta ya no es únicamente si el Presidente puede modificar la estructura del Ejecutivo, sino si esas modificaciones afectan de manera sustancial la capacidad del Estado para garantizar derechos de las víctimas, proteger a los firmantes del Acuerdo, impulsar la reforma rural integral, desarrollar los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), sustituir economías ilícitas o cumplir las garantías de seguridad previstas para quienes abandonaron las armas.

En una democracia constitucional, los gobiernos cambian, pero el Estado permanece y justamente esa permanencia implica que las obligaciones asumidas por el Estado no desaparecen con cada alternancia política, especialmente cuando están dirigidas a garantizar derechos fundamentales y a consolidar procesos de transición hacia la paz

De otra parte, la preocupación adquiere mayor relevancia en un contexto marcado por el recrudecimiento de la violencia, ya que durante los últimos años, distintos organismos nacionales e internacionales han advertido sobre el incremento de los asesinatos de firmantes del Acuerdo de Paz y de líderes sociales, así como sobre la expansión territorial de estructuras armadas ilegales en regiones históricamente afectadas por el conflicto; en ese escenario, cualquier debilitamiento institucional podría traducirse en menores capacidades estatales para prevenir nuevas violaciones de derechos humanos, proteger a las comunidades y consolidar la presencia integral del Estado en territorios donde la implementación del Acuerdo sigue siendo incipiente.

Desde luego, ello no significa que la institucionalidad creada en 2016 sea inmune a reformas o que sus resultados no puedan ser objeto de evaluación crítica; como toda política pública, la implementación del Acuerdo presenta rezagos, deficiencias y desafíos que justifican ajustes institucionales; no obstante, existe una diferencia sustancial entre reformar para fortalecer la capacidad del Estado y desmantelar instituciones sin ofrecer mecanismos equivalentes que aseguren la continuidad de las obligaciones asumidas; la legitimidad democrática de un nuevo gobierno no elimina, por sí sola, el deber estatal de preservar las garantías construidas para proteger derechos adquiridos en el marco de un proceso de paz.

Allí radica la dimensión más trascendental de la discusión, si las instituciones creadas para implementar el Acuerdo Final son sustituidas sin garantizar mecanismos eficaces que aseguren la continuidad de sus funciones esenciales, el impacto no recaerá únicamente sobre la organización administrativa del Estado, sus efectos podrían extenderse a la confianza de las comunidades en las instituciones, a la seguridad jurídica del proceso de paz y a la credibilidad internacional de Colombia como Estado comprometido con la solución negociada de los conflictos y con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de derechos humanos.

Y aquí es donde se deben plantear claridades, porque toda democracia constitucional reconoce al presidente amplias facultades para dirigir la administración pública, fijar la política gubernamental y reorganizar el aparato estatal dentro de los márgenes previstos por la Constitución y la ley; la legitimidad democrática obtenida en las urnas otorga al gobierno un mandato para desarrollar su programa político, pero no lo habilita para actuar por fuera del orden constitucional ni para desconocer obligaciones que pertenecen al Estado y no exclusivamente al gobierno de turno.

Esta distinción resulta especialmente relevante en el caso colombiano, porque a diferencia de las políticas públicas ordinarias, la implementación del Acuerdo Final de Paz se encuentra vinculada a un conjunto de disposiciones constitucionales, legales e internacionales que limitan el margen de discrecionalidad del Ejecutivo; la paz dejó de ser únicamente un objetivo político para convertirse en un compromiso jurídico respaldado por la Constitución, por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y por mecanismos internacionales de seguimiento.

Basta con leer la Constitución Política de Colombia, en donde el primer límite se encuentra en su artículo 22; allí se reconoce la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento; aunque esta disposición no impide que un gobierno modifique la política pública de paz ni prohíbe introducir reformas institucionales, sí obliga a que las decisiones estatales se orienten a proteger las condiciones necesarias para la construcción de una paz estable y duradera; en consecuencia, cualquier reforma que incida sobre los mecanismos creados para implementar el Acuerdo Final debe analizarse a la luz de ese mandato constitucional y de sus efectos sobre los derechos de las víctimas, de las comunidades y de quienes dejaron las armas en virtud del proceso de paz.

Un segundo límite deriva del Acto Legislativo 02 de 2017, mediante el cual el Estado colombiano incorporó un conjunto de garantías para asegurar la implementación del Acuerdo Final; esta reforma constitucional estableció que las instituciones del Estado deben actuar de buena fe en el cumplimiento de lo pactado y preservar la estabilidad jurídica necesaria para desarrollar los compromisos asumidos y justamente la finalidad de esta disposición fue evitar que cada cambio de gobierno significara comenzar nuevamente el proceso de implementación, debilitando la confianza de las partes y de las comunidades beneficiarias.

Aunado a ello, la Corte Constitucional ha reforzado esta interpretación al sostener que el Acuerdo Final posee un valor jurídico especial como parámetro de interpretación y desarrollo normativo durante su implementación; si bien la Corte ha reconocido que el Congreso y los gobiernos conservan amplias competencias para reformar las políticas públicas derivadas del Acuerdo, también ha señalado que esas competencias deben ejercerse respetando los principios de buena fe, progresividad, seguridad jurídica y confianza legítima; en otras palabras, el margen de configuración política no es absoluto cuando las decisiones estatales pueden afectar derechos consolidados o compromisos previamente adquiridos.

Por ello, el debate que hoy enfrenta Colombia trasciende la confrontación entre gobierno y oposición, lo que está en juego no es simplemente la conveniencia política de una reforma administrativa, sino la fortaleza del Estado de derecho frente a la tentación de redefinir, desde el poder ejecutivo, instituciones que fueron creadas para garantizar la estabilidad de un proceso de paz respaldado constitucional e internacionalmente. La verdadera prueba para la democracia colombiana no consiste en impedir que un nuevo gobierno gobierne, sino en asegurar que el ejercicio legítimo del poder permanezca sometido a los límites que impone la Constitución y al principio de continuidad de las obligaciones estatales.

La verdadera fortaleza de un Estado constitucional no se demuestra cuando protege las instituciones que respaldan al gobierno de turno, sino cuando garantiza la continuidad de aquellas creadas para proteger a quienes históricamente han soportado el mayor costo de la guerra. En Colombia, el futuro del Acuerdo Final no constituye únicamente una discusión sobre la implementación de un pacto firmado en 2016. Es, sobre todo, una prueba para establecer si la paz, la seguridad jurídica y los derechos de las víctimas son principios permanentes del Estado o si, por el contrario, pueden convertirse en bienes negociables al ritmo de cada cambio de gobierno.

Las democracias no se ponen realmente a prueba cuando un gobierno continúa las políticas de su antecesor; su mayor desafío aparece cuando una nueva mayoría política pretende transformar las instituciones que surgieron para superar los capítulos más traumáticos de la historia nacional de un país; en esos momentos se confrontan dos principios esenciales del Estado constitucional, por un lado, el derecho de los gobiernos democráticamente elegidos a desarrollar su programa político y la obligación del Estado de preservar los compromisos jurídicos adquiridos para garantizar la paz, los derechos fundamentales y la estabilidad institucional.

Colombia atraviesa precisamente por uno de esos momentos.