APRENDIZAJES DESPUÉS DE TRES AÑOS DE PETRO

Jorge Iván González

El gobierno Petro propuso un nuevo lenguaje y una manera diferente de entender el desarrollo económico del país. Este es su principal aporte. Al centrar la atención en la geografía modificó la óptica de análisis convencional. El cambio de óptica ha sido sustantivo. Por primera vez, la política económica y el desarrollo se han concebido teniendo a la geografía como eje central.

El plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida1, es una alternativa de desarrollo de mediano plazo. No obstante las bondades intrínsecas del Plan, sorprende que el Presidente no le haya prestado la más mínima atención. Las propuestas estructurales que incluye el Plan de Desarrollo deberían ser la línea de acción del próximo gobierno. Los cambios son tan relevantes que no se pueden conseguir en un período corto de cuatro años. Para continuar esta tarea no se requiere que el gobierno sea de izquierda. Se trata de un proyecto de corte socialdemócrata, que es el resultado de lo acordado por Petro con los sectores de centro entre la primera y la segunda vuelta. Veamos, con propósito evaluativo de la gestión gubernamental hasta ahora adelantada, algunos aspectos de lo realizado y de lo dejado al margen.

El principal problema del país es el ordenamiento del territorio. En esta materia existe un caos. El desorden es evidente y toca asuntos tan importantes como el desarrollo armónico y sostenible de las ciudades, la conservación ambiental y, además, tiene que ver con el control territorial por parte de los grupos armados. Aunque la preocupación por el ordenamiento del territorio no es nueva, la ley orgánica de ordenamiento del territorio (Loot)2 no consiguió los objetivos que se había propuesto. En lugar de jerarquizar las numerosas instituciones que tienen relación con el territorio, la Loot creó un espacio propicio para la diversificación de entidades, sin ningún criterio de priorización3.

Al no existir jerarquías claras, cada entidad hace lo que puede, y el resultado final es perverso porque en medio de discusiones y traslapes de funciones, se pierde la autoridad y el control sobre el territorio. Finalmente, no es posible precisar la instancia responsable. Esta fragilidad institucional se expresa en el daño ambiental, la deforestación, la falta de articulación entre los municipios, la pérdida de la biodiversidad, la contaminación de los ríos, la extensión de los cultivos de coca y de la minería ilegal.

El mecanismo idóneo para comenzar a resolver este caos es el catastro multipropósito. Como su nombre lo indica, cumple varias funciones. La primera es el análisis de la existencia de asimetrías entre la vocación y el uso del suelo. En las áreas propias para la agricultura no debe haber ganadería, en las zonas aptas para bosques no se puede cultivar… La segunda es la delimitación de las diferentes áreas. En el país todavía no se tiene claridad sobre la extensión de los baldíos, de los páramos, de las áreas protegidas. Desde esta perspectiva, el catastro es una condición necesaria pero no suficiente para avanzar en el ordenamiento del territorio. La tercera es dar las señales para modificar las relaciones factoriales. Se trata de presionar, por la vía tributaria, a los privados para que los usos del suelo sean compatibles con sus vocaciones. Si en una zona propicia para la agricultura y se insiste en tener ganado, el responsable debe pagar un predial elevado, como sucede en las ciudades con los lotes de engorde. Desde esta perspectiva, el catastro se convierte en un instrumento poderoso para estimular la productividad agropecuaria. Su cuarta función es la estrictamente fiscal. La actualización del catastro se traduce en un aumento de los ingresos para los municipios. Algunos han duplicado e, incluso, triplicado sus recursos propios. En el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida, se fijó la meta de una cobertura del catastro del 70% del territorio. El proceso va lento, y hasta ahora se ha logrado un 28%.

El catastro es indispensable para lograr la reforma rural integral, que se aprobó en los acuerdos de La Habana. Es la condición básica para la modernización del sector agropecuario. El primer requisito para que la adquisición de tierras sea ordenada es la determinación de los valores catastrales del suelo. No tiene sentido entregar tierras sin que se haya hecho un análisis cuidadoso de su vocación, de sus potencialidades, y de la capacidad de producir en condiciones de eficiencia.

Este gobierno rescató la idea original de Mill4 del desarrollo como libertad. Este principio es rescatado por Sen5. La persona es más libre en la medida en que pueda ampliar el espacio de sus capacidades. La sociedad tiene que crear las condiciones para que cada individuo lleve el tipo de vida que considera valioso. Este propósito no es responsabilidad de un solo ministerio o de un solo sector, sino que depende de la acción conjunta de los responsables de la salud, la educación, la vivienda, la cultura… Es una tarea conjunta. Por esta razón, Colombia Potencia Mundial de la Vida supone un compromiso intersectorial. Y un próximo gobierno debería mantener esta visión integral, que va más allá de la mirada estrecha de cada sector. Avancemos sobre algunos de estos tópicos:

La salud se ha convertido en un tema sustantivo del debate actual. La administración Petro tiene razón en la necesidad de avanzar hacia la prevención, pero se equivocó de manera sustantiva en la manera de hacerlo. Por introducir la prevención debilitó toda la estructura del sistema.

La salud toca a toda la población, y por esta razón es un eje central de la política social. Sin duda, hay cierto consenso en que el sistema actual no está funcionando bien, y que se requieren cambios, sobre todo, para consolidar la prevención. Pero este proceso tiene que ir acompañado de un mejoramiento de las condiciones existentes, de tal forma que no se afecte de manera negativa la calidad de vida de los usuarios. La forma como se ha llevado a cabo el proceso de transformación del sistema de salud ha sido perversa.

La intervención del gobierno a varias EPS está profundizando los daños estructurales. Primero, se observa un aumento del número de tutelas. Este es un síntoma claro del descontento de la ciudadanía. Segundo, el incremento de las afiliaciones a prepagadas, un claro indicativo de que, en contra de todas las previsiones del gobierno, el sistema se ha privatizado. Y, tercero, la menor atención a los pacientes.

Las intervenciones del gobierno han empeorado la situación, y el déficit financiero del sistema se ha agudizado. La crisis actual ha puesto en evidencia la falta de calidad de la información. Los balances contables de las entidades que participan arrojan cifras muy diferentes. Falta transparencia. No hay claridad sobre el valor adecuado de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), y por ello no se soluciona el debate sobre la suficiencia. El acuerdo sobre el valor de la UPC debería ser una prioridad del próximo gobierno. Es evidente la falta de recursos del sistema. Se está en un punto fiscal crítico, que tiene implicaciones que van más allá del valor de la UPC. Aún si hubiera acuerdo sobre su valor, queda la pregunta por la forma como se deben pagar las deudas vigentes.

Desde que comenzó a operar la Ley 100 de 19936 se falló en la supervisión y el control. La Superintendencia de Salud no cumplió su tarea, y se dejaron avanzar prácticas inadecuadas. Además de los errores coyunturales, los males de la salud tienen una larga historia, estrechamente relacionada con la debilidad del control y la regulación. El sistema ha mostrado que es incapaz de alinear los incentivos de los agentes que participan. Por tanto, es necesario diseñar instrumentos que contribuyan a la armonización de estos intereses.

En educación se debe comenzar por mejorar la información. Aunque el panorama es menos dramático que en el sector salud, no se ha logrado seguir la trayectoria, en tiempo real, de cada uno de los estudiantes. Es importante, además, que se recuperen las pruebas Saber con carácter censal en quinto y noveno. Fue un error cambiar las pruebas universales sustituyéndolas por muestras aleatorias. Se perdió la secuencia intertemporal que permitía seguir la evolución de los logros de los estudiantes. Actualmente únicamente se les aplican a todos los estudiantes en Saber 11.

Cada vez es más evidente la importancia de estimular la educación técnica y tecnológica, integrada a la superior. Se debe evitar que el puente entre la media y la terciaria continúe roto7. La crisis que se está presentando en la educación, es un claro indicativo de la necesidad de poner en marcha cambios sustantivos. Los jóvenes no están considerando como prioridad el tipo de estudios universitarios que les están ofreciendo.

La integración de los sistemas obliga a que mejore la relación público-privada. Sin esta articulación no es factible incrementar de manera sustantiva el número de cupos nuevos. En Colombia Potencia Mundial de la Vida se incluyó una meta ambiciosa de 500 mil nuevos cupos en educación terciaria (superior más técnica y tecnológica). Esta meta únicamente se puede lograr si las instituciones privadas interactúan con las públicas. Es imposible lograrlo únicamente a través de las entidades públicas.

Puesto que los recursos son limitados, la política social tiene que privilegiar a los más necesitados. Este principio maximin, darle mas a quien tiene menos, es uno de los pilares de la Teoría de la Justicia de Rawls8. La selección adecuada de los más necesitados es un reto sustantivo de la política pública. Aunque el ideal es la oferta universal de los servicios, en la realidad no hay más remedio que focalizar.

En el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida, se aprobó el Registro Universal de Ingresos (RUI). Este instrumento tiene varias ventajas, comenzando porque elimina la asimetría de información que actualmente existe entre los no declarantes y los declarantes de renta. Además, permite focalizar de manera adecuada los programas sociales y reducir de manera significativa los errores de inclusión y exclusión. Además de su impacto positivo en la justicia distributiva, el RUI favorece las finanzas públicas. Los errores de inclusión de la estratificación actual tienen un costo cercano a los $5 billones año. Se presenta un error de inclusión cuando se considera dentro del grupo de pobres a quien no lo es. Y en virtud de esta equivocación, se le dan subsidios a quienes no los necesitan. Si el proceso hacia el RUI avanza de manera adecuada, se podrán eliminar los estratos, el Sisbén y los formularios de Familias en Acción.

Tanto el plan de desarrollo, Colombia Potencia Mundial de la Vida, como la Misión de Descentralización9, ponen en evidencia las enormes brechas existentes entre las regiones y a su interior.

En la versión final del Acto Legislativo 03 del 202410 se busca un compromiso muy difícil entre la lógica sectorial y la territorial. La norma incrementa, de manera progresiva en 12 años, la participación de las transferencias a los departamentos y municipios, llevándola hasta el 39,5% de los ingresos corrientes. Para armonizar las competencias con los recursos, el Acto Legislativo exige que se apruebe una ley de competencias. Desgraciadamente, un año después, el gobierno no ha presentado el proyecto de ley, y desperdició una oportunidad valiosa para abrir un debate nacional sobre la descentralización y la autonomía regional.

Desde hace más de 50 años se está hablando de convergencia, pese a ello las distancias entre regiones siguen aumentando. El cierre de brechas ha sido un sueño reiterado, de muy diversas maneras, desde hace más de medio siglo. Fue el objetivo del plan de desarrollo del gobierno López, Para cerrar la brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-197811. El debate alrededor de la ley de competencias debería ser una excelente oportunidad para avanzar en el cierre de las brechas económica, sectorial y territorial, tal y como lo exige el Acto Legislativo 03. La ley de competencias debería ser el camino para discutir, con una lógica regional, los instrumentos que permitirían reducir las diferencias en educación, salud, saneamiento y agua potable.

Desgraciadamente, el borrador que ha circulado del proyecto de ley de competencias no crea los mecanismos para que haya convergencia entre regiones. En lugar de ello, se perfila una disputa sectorial por los recursos adicionales. Los principales actores han sido los ministros de educación (Daniel Rojas) y salud (Guillermo Alfonso Jaramillo). Los debates alrededor de la distribución sectorial de los recursos están dejando por fuera la dimensión geográfica. Si efectivamente la balanza se inclina hacia lo sectorial no se lograrán cerrar las brechas. Y, otra vez, se perderá una excelente oportunidad para reducir las desigualdades regionales.

Es necesario realizar compensaciones por razones ambientales, transfiriendo recursos desde las regiones que consumen agua hacia quienes garantizan la sostenibilidad hídrica. Para que este proceso sea exitoso debe replantearse de manera sustantiva la tipología actual de los municipios y departamentos. Estas consideraciones relacionadas con la geografía no se han incorporado en el proyecto de ley de competencias.

La paz continuará siendo un objetivo prioritario. Pero en lugar de la paz total, se ha ido avanzando hacia negociaciones parciales, sobre todo en Nariño. La consecución de la paz obliga a cumplir dos condiciones. Por un lado, tiene que ser integral y, por el otro, debe estar respaldada en proyectos económicos estratégicos, que sean suficientemente atractivos para que la persona abandone el cultivo de coca, o la minería ilegal.

La consolidación de proyectos obliga a tener una mirada integral, tal y como se definió en los acuerdos de La Habana. Y, adicionalmente, en regiones como Bajo Calima, Cañón de Micay, Catatumbo… se tienen que desarrollar proyectos de inversión agroindustrial de carácter estratégico. Actualmente la onza oro está a US$4.100. La única forma de competir contra la coca y la minería ilegal es mediante grandes desarrollos agroindustriales. El reto es transformar economías ilegales en polos de desarrollo. La sustitución de cultivos, finca por finca, ha logrado resultados muy parciales.

La transición energética tiene que ser progresiva. El 60% de las exportaciones depende de la minería y los hidrocarburos. Esta composición de las exportaciones se tiene que ir modificando, con el fin de darle mayor espacio a la manufactura y a la agroindustria. La participación del sector manufacturero en el PIB ha disminuido del 17,8% entre 1975 y 1986 al 11,3% entre 2016 y 2022. Sin duda, se ha presentado un proceso claro de desindustrialización.

Para avanzar hacia la economía limpia, la dependencia del petróleo se debe ir reduciendo lentamente. Estos recursos son indispensables para garantizar la estabilidad de las finanzas públicas.

El balance fiscal debe ser global, incluyendo el Presupuesto General de la Nación, el Sistema General de Participaciones, el Sistema General de Regalías, y los recursos de las ciudades y los departamentos. En materia fiscal es posible avanzar si se cumplen las siguientes condiciones.

Una, el balance fiscal global. Ello significa que los recursos se tienen que agregar y, además, que las ciudades grandes e intermedias tienen que aumentar los ingresos propios. La única forma de no incrementar las dificultades fiscales es mediante un esfuerzo de las ciudades grandes e intermedias. La Ley 388 de 199712 es un instrumento muy poderoso, que no se ha aprovechado suficientemente.

Dos, del punto anterior se desprende que podría realizarse una reducción progresiva de las transferencias a las ciudades grandes e intermedias. Con el paso del tiempo va siendo más evidente que para entender la dinámica de los departamentos es inevitable comprender el funcionamiento de las ciudades, y la interacción de las aglomeraciones.

Tres, el reconocimiento del desbalance geográfico entre ciudades que consumen el agua y las regiones que la originan (Pacífica, Orinoquía, Amazonía…). Las primeras tienen que contribuir a la financiación de las segundas.

Cuarto, los cambios en las tipologías, incluyendo como criterio básico la dinámica de las aglomeraciones. Desde los flujos urbanos se consolidan procesos regionales que potencian el PIB nacional y las finanzas públicas. En lugar de concebir la descentralización como la transferencia de recursos desde el gobierno nacional hacia las entidades territoriales, la mirada debe cambiar de óptica. Las economías locales son una fuente privilegiada de recursos para el gobierno nacional.

Quinto, la próxima reforma tributaria debe ser integral, ya que debe contemplar de manera explícita la fiscalidad de los departamentos y los municipios.

Sexto, para que el desarrollo sea sostenible, es indispensable poner en práctica el presupuesto por programa que se aprobó en el Plan Nacional de Desarrollo. Este instrumento permite el diseño de proyectos de largo plazo, obliga a la concurrencia de recursos entre la Nación, los departamentos y los municipios. Además, acaba con las anualidades del presupuesto, elimina la distribución sectorial y rompe con la clasificación arbitraria entre funcionamiento e inversión.

A finales del año el gobierno decretó un aumento del salario mínimo del 23,7%. Esta alza es desproporcionada, con respecto a la inflación de noviembre del 2025 que fue de 5,3%.

Tal y como se observa en la figura, en los últimos 25 años el salario mínimo estaba subiendo más que la inflación. El promedio había sido 2,4 puntos por encima (línea punteada inferior). En todos los años, el poder de compra iba mejorando de manera progresiva. El salario para 2026 es 17,6 puntos por encima de la inflación de noviembre del 2025. Este salto no tiene precedentes.

Se equivoca el Gobierno cuando afirma que el aumento contribuirá a reducir las desigualdades sociales y que favorecerá a los trabajadores. Y de manera errada ha dicho que un autor como Keynes13 defendería esta alza porque incrementa la demanda del conjunto de la economía, impulsando la producción y el empleo. La línea horizontal superior corresponde a un salario mínimo 6 puntos por encima de la inflación. La reflexión keynesiana podría ser válida hasta un nivel como éste. Si el aumento salarial de diciembre hubiera sido del 11%, unos 6 puntos por encima de la inflación, la citación de Keynes sería pertinente. Este nivel es relativamente alto con respecto al promedio, pero aún así se podría defender a partir de la visión estructuralista de Keynes.

Al superar esta barrera, y pasar de 6 a 17,6 puntos, el nuevo salario mínimo tendrá consecuencias negativas para el conjunto de la economía. Es una decisión irresponsable. Las expectativas de inflación ya están moviendo los precios hacia arriba. Los mayores costos terminarán deteriorando la capacidad de compra de los asalariados. Y el Banco de la República que ha sido excesivamente conservador, ahora tiene todos los argumentos necesarios para subir la tasa de interés, encareciendo el crédito. Poco a poco las expectativas de inflación se irán expandiendo, y los precios no subirán con la inflación, sino que tendrán como referencia sicológica el salario mínimo.

Sin duda, Keynes desde su teoría general, considera que el mayor salario aumenta la demanda agregada, y ello tiene un efecto positivo en la producción y el empleo. Pero este análisis keynesiano tiene varios supuestos. i) La economía es cerrada. La economía colombiana no cumple este postulado porque es importadora. La mayor demanda derivada del alza salarial puede traducirse en un crecimiento de las importaciones. ii) El mayor salario incentiva la productividad. Para que se cumpla esta condición se requiere tiempo. Por ejemplo, en Corabastos salarios altos obligarían a mejorar toda la logística con bandas transportadoras, y sistema de carga y descarga automatizados. Y, sin duda, este cambio tecnológico termina reflejándose en una reducción de los costos de la alimentación. El mayor salario, gracias al mejoramiento de la productividad, no incrementaría el precio. En Alemania el salario hora es igual al salario día de Colombia, y como el costo laboral es alto, se ha avanzado en robotización. iii) El aumento del salario es un asunto que compete, sobre todo, a la producción manufacturera. Esta situación no se presenta en Colombia porque el salario mínimo hala el costo en sectores diferentes a la manufactura. Va más allá de la actividad industrial. Además, la reflexión keynesiana sobre el mínimo no considera su impacto sobre el gasto público, los servicios, etc. El presupuesto de la nómina de funcionarios para el 2026 se hizo proyectando inflación más 2 o 3 puntos. Nunca con incrementos de 23,7%. La situación fiscal se ha agravado.

¿Puede contenerse parte de los efectos de esta medida instituyendo política de control de precios? Históricamente tal control ha sido inútil. Es célebre el edicto de Diocleciano, en el año 301, sobre precios máximos. El emperador pretendía controlar todos los precios del Imperio Romano. A pesar de que la pena de muerte era el castigo para quien no cumpliera el mandato, la medida fue un total fracaso. Desde entonces, una y otra vez, se ha demostrado que el control de precios termina siendo imposible.

jorgeivangonzalez29@gmail.com

12 de enero de 2026

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA, 2023. Ley 2294. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, Congreso de la República, Bogotá.

2 REPÚBLICA DE COLOMBIA, 2011. Ley 1454 (Loot). Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones, Gobierno Nacional, Bogotá.

3 ADR –Agencia para el Desarrollo Rural. AM –Áreas metropolitanas. Anla –Agencia Nacional de Licencias Ambientales. ANT –Agencia Nacional de Tierras. ART –Agencia para la Renovación del Territorio. CAR –Corporaciones Autónomas Regionales. COT –Comisión de Ordenamiento Territorial. Csaosr –Consejo Superior de la Administración del Ordenamiento del Suelo Rural. Csart –Consejo Superior de la Administración para la Restitución de Tierras. DNP –Departamento Nacional de Planeación. EOT –Esquema Básico de Ordenamiento Territorial. MA –Ministerio de Agricultura. MMA –Ministerio de Medio Ambiente. Ocad –Órganos Colegiados de Administración y Decisión. Opspr –Ordenamiento Productivo y Social de la Propiedad Rural. OTA –Ordenamiento Territorial Agropecuario. Pbot –Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Pdet –Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. Pemot –Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial. POD –Plan de Ordenamiento Departamental. Pomca –Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas. POT –Plan de Ordenamiento Territorial. RAP –Región Administrativa y de Planeación. UBA –Unidades Básicas de Análisis. UPR –Unidades de Planificación Rural. Upra –Unidad de Planeación Rural y Agropecuaria. Zidres –Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social. ZRC –Zonas de Reserva Campesinas.

4 MILL John Stuart, 1885. Principios de Economía Política, Fondo de Cultura Económica, México, 1978.

5 SEN Amartya, 1999. Development as Freedom, Alfred Knopf, New York.

6 REPÚBLICA DE COLOMBIA, 1993. Ley 100. Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones, Gobierno Nacional, Bogotá.

7 GÓMEZ Víctor; DÍAZ Claudia, CELIS Jorge, 2009. El puente está quebrado… Apuntes a la reconstrucción de la educación media en Colombia, Universidad Nacional, Bogotá.

8 RAWLS John, 1971. Teoría de la Justicia, Fondo de Cultura Económica, México, 1985.a

9 MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN, 2024. Informe final. Misión de Descentralización, DNP, Bogotá.

10 REPÚBLICA DE COLOMBIA, 2024. Acto Legislativo 03. Por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifica el Artículo 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Segunda Vuelta, Gobierno Nacional, Bogotá.

11 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, DNP, 1975. Para cerrar la brecha. Plan de Desarrollo Social, Económico y Regional 1975-1978, DNP, Bogotá.

12 REPÚBLICA DE COLOMBIA, 1997. Ley 388. Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones, Gobierno Nacional, Bogotá.

13 KEYNES John Maynard, 1936. Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, Fondo de Cultura Económica, México, 1976.

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