ECONOMÍA PÚBLICA Y LUCHA POLÍTICA, COLOMBIA SIGLOS XX-XXI

Le Monde diplomatique, edición Colombia Nº261, Diciembre 2025

El 16 de octubre el Congreso de la República aprobó el Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2026, por $546,9 billones. Decisión que garantiza los recursos para cubrir los sueldos de los 3 millones de personas que emplea el Estado (12,3% de la población ocupada), pero reproduce el desequilibrio crónico entre ingresos y gastos. En Colombia, los recursos económicos controlados por el sector público equivalen al 30 por ciento de lo que produce el país en un año (PIB). Un análisis, con enfoque estructural e histórico, de las luchas políticas y su materialización en el PGN es el propósito de este artículo.

La actividad estatal moderna registra un crecimiento continuo con fundamento en la centralización del poder, el desarrollo económico capitalista, la ampliación de sus funciones y la complejidad de la sociedad. El debate y las decisiones sobre el plan financiero para cada año fiscal del gobierno, el cual estima los ingresos esperados, detalla los gastos y establece la distribución de recursos para financiar las políticas públicas y el funcionamiento del Estado, materializa los imaginarios políticos, las luchas y competencia por la orientación y estructura del PGN entre los variopintos objetivos de los partidos y organizaciones políticas que constituyen la organización de los poderes legislativo y ejecutivo.

Cuanto más particularistas y atomizadas sean las demandas, más fácil de que sean satisfechas, absorbidas e integradas al sistema dominante. La multiplicidad de ítems específicos en los que se divide el PGN para clasificar los gastos (163 en Colombia) es reflejo de la atomización de la sociedad, lo que impide, a la vez, construir de manera democrática un proyecto histórico plural y consensuado de país. Los debates por el contenido del PGN articulan las distintas facciones políticas. Las luchas y coaliciones entre partidos y movimientos son fluidas y dinámicas. La economía pública nutre la historia política nacional.

El poder estatal se concibe como un agente de control, regulación, inclusión y exclusión. El Estado es una relación social y un conjunto de instituciones que nacen de las contiendas por el poder. Esta organización política es un campo estratégico de ideologías e intereses en lucha y antagonismos de imaginarios políticos. Las cosmovisiones, creencias y valores en pugna son causados también por imperativos económicos, los requisitos de la acumulación de capital y la lucha de clases. Lo público hace parte de la economía política y el antagonismo es un rasgo inerradicable de lo social.

La primacía de lo público sobre lo privado es interpretada como la superioridad de la política sobre la economía. Pero a la vez, habiendo poderosos intereses materiales involucrados en el proceso legislativo, en conjunto con la organización efectiva y las presiones del cabildeo originado en la pluralidad de intereses y demandas sociales, el poder económico se traduce en poder político. Los intereses de sectores particulares y organizados de la sociedad son necesariamente tramitados de manera corporativa (negociación de contratos o políticas, entre facciones políticas y gremios empresariales o grupos de la sociedad civil, de manera secreta o privada).

Como tendencia, el Estado viene, desde mediados del siglo XX, ampliando su acción integral a todos los ámbitos de la vida colectiva. La teoría fiscal otorga al Estado la función de asignar recursos para corregir las fallas de mercado y promover la eficiencia económica, una función redistributiva para mejorar la distribución del ingreso, una función de control y represión para apaciguar los conflictos sociales y una función estabilizadora para moderar los ciclos económicos.

En la lucha democrática por la hegemonía las posiciones políticas son cada vez más extremas. Para la derecha política, el intervencionismo socialdemócrata o socialista ya es potencialmente “totalitario”. Para el socialdemócrata o el izquierdista, la única propiedad respetable es la que cumple una función social, el descuido de la solidaridad social y la exaltación del individualismo del liberal tradicional no son democráticas.

La derecha política se caracteriza por la creencia en el individualismo, la propiedad privada, y un gobierno que interfiere mínimamente en la economía y la vida social, promoviendo valores tradicionales. El ataque de la derecha es contundente en contra de los imaginarios socialdemócratas o izquierdistas: “Quieren lo imposible: el otorgamiento indiscriminado de convertir cualquier deseo personal o grupal (que, a diferencia de las necesidades, son infinitos) en derechos constitucionales, jurídicos y presupuestales, sin consideración de los costos, capacidad de financiamiento o viabilidad fiscal, económica o laboral. Estas ideologías conducen a la catástrofe, a la parálisis económica, al trabajo improductivo, al parasitismo social, a la pobreza, al burocratismo y a la corrupción”.

El agotamiento de la narrativa del Estado benefactor democrático impregnó de impotencia la visión movilizadora global del socialismo-realmente-existente. La izquierda aceptó e hizo suyo el horizonte democrático liberal predominante: democracia, derechos humanos, emprendimientos, mercados y libertades. Reprimió, además, inconscientemente el imaginario universal de la “emancipación de la especie humana” y aceptó dócilmente el chantaje liberal: “propiciar cualquier perspectiva de cambio radical allana el camino al totalitarismo” (1).

Los fundamentos de la economía capitalista de mercado y el régimen político democrático liberal se convirtieron en hegemónicos desde principios de la década de 1970. El marco capitalista democrático liberal es el telón de fondo de los debates políticos y los programas doctrinales de los partidos o movimientos desde hace medio siglo, lo aceptan como la única opción y renuncian a todo intento de superar el régimen capitalista liberal existente. En estos tiempos, todos los cambios que proponen la socialdemocracia, los progresistas o la izquierda son cambios dentro del régimen político-económico hegemónico.

La izquierda, en particular, al ver sus propios imaginarios sociales destruidos y sin fuerza de expansión, ha tendido a retraerse en la defensa de causas meramente grupales, específicas y defensivas (2). En efecto, en la izquierda el péndulo se movió demasiado en la dirección de políticas centradas en objetivos particulares y en luchas puramente defensivas, con lo cual se dejó de pensar estratégicamente en lo que respecta a perspectivas de cambios más sistémicos y radicales.

Actualmente, la hegemonía derechista lleva su imaginario político al extremo. Son favoritos en las elecciones los partidos y movimientos que promueven el “libertarismo de derecha”, animados por una filosofía política que defiende la libertad individual, los derechos de propiedad privada y la economía de libre mercado, a menudo promoviendo un Estado mínimo (minarquismo), la destrucción de la élite política corrupta y la batalla contra la ideología “woke”. En consecuencia, los temas de justicia social y la defensa del Estado benefactor con su gasto, supuestamente, ilimitado e irresponsable es considerado un anacronismo de socialistas nostálgicos. La “ola rosada de los progresismos” que impregnó el favoritismo político en las últimas tres décadas pierde fuerza gradualmente en las actuales contiendas y disputas electorales (Argentina, Bolivia, Chile, entre otros).

La lucha política por las hegemonías continúa y se concreta en el propósito de controlar al Estado, campo privilegiado de la batalla. La superación del modelo económico neoliberal ha promovido en los movimientos “progresistas” la necesidad de una regulación estatal y el control democrático de la economía pública y privada, estrategia para evitar los peores efectos de la globalización. No obstante, los progresistas también han aprendido a prestar atención a las cuestiones de la economía pública, recordando las causas que condujeron a la desintegración del Estado benefactor democrático. Además, toman en cuenta los cambios estructurales del sistema mundo capitalista que vienen ocurriendo durante el último medio siglo y sus efectos sociales, políticos, económicos, laborales, tecnológicos, ideológicos, culturales y ambientales.

A medida que el individualismo liberal, la socialdemocracia y las concepciones colectivistas socialistas polarizan las luchas políticas hegemónicas y dejan ver su incapacidad para encarar los problemas que plantea el complejo desarrollo de la sociedad capitalista globalizada, el intervencionismo estatal gana terreno de la mano de la regulación estatal y el control democrático de la economía. Ya se había hecho indispensable el Estado como autoridad reguladora del orden sociopolítico, ahora su avance es innegable en el campo de la actividad económica y en la gestión de la sostenibilidad, la biodiversidad y el ambiente. El gobierno es omnipresente –regulando, subsidiando, imponiendo, asignando–, pero sigue siendo susceptible a la manipulación de los grupos bien organizados. La misma estructura democrática, facilita el pillaje y la corrupción de grupos de intereses capaces de usar los poderes gubernamentales en su propio beneficio. El Estado y sus agentes, lejos de ser representantes del bien común, tienden a explotar y oprimir la sociedad civil en nombre de grupos particulares. La oposición entre Estado y sociedad civil resulta totalmente ambivalente en la actualidad. En el Imperio la corrupción está en todas partes (Negri y Hardt (3)).

En el marco de estas luchas políticas, el fortalecimiento de la conciencia y del entendimiento de la economía pública pueden estimular y hacer consciente el debate nacional sobre la elección de políticas públicas, las prioridades presupuestarias, la justicia social, la eficiencia y la sostenibilidad, a la par que podría también reducir la influencia de los intereses creados y privados en el proceso de programación, planificación y presupuesto de los propósitos democráticos nacionales.

En este contexto, cada vez es más común la práctica de tratar el interés público (o el “bienestar y la equidad social”) como una función de varios argumentos y de objetivo multidimensional. La esencia del proceso legislativo es la realización de selección entre objetivos rivales. Los presupuestos públicos para actividades particulares reflejan las prioridades sociales dominantes. Cuando hay varios objetivos, resulta inevitable que las acciones individuales propuestas afecten más que una sola dimensión. Irremediablemente entrarán en conflicto los objetivos y las estrategias propuestos y defendidos por bancadas políticas que finalmente estructurarán los planes financieros para cada año fiscal del gobierno

La definición de una función de objetivo multidimensional no crea ni resuelve los conflictos, sino que los identifica (4). Definiendo los diferentes aspectos del interés social o público como una función con varios argumentos (5):

U= f (Z1, Z2, Z3, Z4, Z5, Z6)

Donde las Z son diferentes aspectos del interés público, esto es, Z1: “Servicio de la deuda pública nacional”; Z2: “Regulación del orden social y económico”; Z3: “Seguridad nacional”; Z4: “Crecimiento económico”; Z5: “Bienestar sociolaboral y equidad”; Z6: “Gestión sostenible de la biodiversidad”. El número de las dimensiones y su definición es una cuestión de conveniencia analítica y operativa. En virtud de que hay muchas fuentes diferentes de interés público (por oposición al interés privado), habrá muchas formas de aproximarse al bienestar público. La elección de las ponderaciones de las diferentes dimensiones refleja los juicios de valor, los intereses y la fuerza de las organizaciones y movimientos políticos que conforman la estructura legislativa y ejecutiva. El cuadro 1 es un ejemplo de la estructura de la ley de apropiaciones para el año 2026, de acuerdo con los resultados y metodología de la ecuación propuesta.

En síntesis, a pesar de la irresistible e irreversible globalización de los intercambios económicos, tecnológicos, políticos, culturales y de la hegemonía neoliberal, en el marco del poder soberano que gobierna el mundo y demás transformaciones contemporáneas, los controles políticos, las funciones del Estado y los mecanismos regulatorios han continuado dirigiendo el reino de la producción económica y social y del intercambio. Las ponderaciones (o pesos porcentuales) del último PGN elaborado por el Gobierno del Pacto Histórico (2022-2026) y debatido en el Congreso muestra que la prioridad se concentra en 4 funciones: servidumbre al capital financiero, intervencionismo estatal, aparato de justicia-represión y política social, concentrando el 92 por ciento de las erogaciones. El desarrollo sostenible (crecimiento económico y gestión de la biodiversidad) no son importantes, su participación es marginal: 8 por ciento (ver recuadro, PGN: análisis estructural-funcional, 1947-1926).

Históricamente, el PGN en Colombia se destina principalmente a funcionamiento y servicio de la deuda, mientras que la inversión representa un porcentaje menor. En la composición del gasto, la inversión se maneja como un rubro de ajuste fiscal. Durante el período 1950-2026, la estructura del presupuesto de apropiaciones registra los siguientes comportamientos promedio: funcionamiento 61,1 por ciento; servicio de la deuda pública nacional 11,9 e inversión 27,9 (gráfico 1). El crecimiento promedio de la economía durante estos años es de 4,0 por ciento.

Durante estos 77 años analizados, 1950 a 2026, se registran dos subperiodos o modelos de intervención estatal estructuralmente diferenciados: desarrollista, el primero, y distribucionista, el segundo. En efecto, entre 1950 y 1990, los gastos de funcionamiento representaron en promedio 59,2 por ciento; servicio de la deuda pública nacional 4,8 e inversión 36,1. En el segundo período, de 1991 a 2026, los gastos de funcionamiento y servicio de la deuda pública nacional escalan a 63,4 por ciento y 20,0, respectivamente; en contraste, las erogaciones para inversión caen a 16,6 por ciento. Durante el primer subperíodo el PIB creció a un ritmo de 4,6 por ciento anual; en el segundo subperiodo la economía se ralentiza a un promedio anual de 3,2 por ciento. La coyuntura de los años recientes registra un crecimiento económico aún más moderado: 0,7 por ciento en 2023; 1,6 en 2024; 2,5 en 2025; y, para 2026 el FMI proyecta que el incremento del PIB se contrae a 2,3 por ciento a causa del ajuste fiscal previsto, aumento del servicio de la deuda pública (17,8% del PGN), la incertidumbre política, el desbordamiento de los gastos de funcionamiento (65,8% del PGN) y la caída en la inversión pública (16% del PGN).

La inversión impulsa el crecimiento económico al aumentar la capacidad productiva de una economía mediante la acumulación de capital, la generación de empleo y la incorporación de nueva tecnología, lo que permite producir más bienes y servicios de manera eficiente. En paralelo, la inversión pública impulsa el crecimiento económico al aumentar la productividad y competitividad de una nación a través del desarrollo de infraestructura, la creación de capital público, el fomento de la ciencia, la tecnología y la innovación y la cualificación de la fuerza de trabajo. El debilitamiento histórico de la economía colombiana tiene como una de sus causas la caída estructural de la inversión en el PGN. La reducción del gasto público en inversión inhibe el crecimiento económico.

En 2026, el 88 por ciento del gasto público total es inflexible. Dos terceras partes provienen de inflexibilidades constitucionales (44,6%) o legales (21,1%); el remante es causado por las obligaciones financieras (21,8%) y fallos judiciales (0,4%). Las inflexibilidades constitucionales incluyen: Sistema General de Participaciones (SGP), pensiones y salud. Las inflexibilidades legales corresponden a los pagos de servicios personales, Icbf y Sena, contribuciones de nómina, Instituciones de Educación Superior Públicas (Iesp), Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), deuda de entidades públicas y bonos pensionales. Las obligaciones financieras hacen referencia al pago de intereses, los recursos para el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (Fepc) y las vigencias futuras de inversión. El SGP se refiere a los recursos del presupuesto nacional que el Gobierno transfiere a las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) para financiar servicios básicos como educación, salud y agua potable.

En resumen, la composición del gasto muestra que el margen para consolidar las cuentas públicas en Colombia es muy limitado. La limitación del 88 por ciento del presupuesto comprometido con gastos inflexibles deja escaso margen para contener la expansión del gasto corriente o reorientar recursos hacia la inversión pública. El aumento marginal de la inversión en 2026 a 16,4 por ciento del PGN y la reducción del servicio de la deuda pública nacional a 17,8 por ciento del PGN se explica por las acciones del Gobierno para maquillar la deuda pública: aplazamiento de pagos, recompra de títulos, emisión de títulos de deuda pública, trueque de acreedores (dólares por Euros) y reconfiguración del perfil de vencimientos de estas operaciones; en conjunto, se trata de herramientas que alivian el corto plazo, pero no corrigen el déficit estructural del país. El desbalance fiscal persiste y el pago de la deuda pública se traslada a los próximos gobiernos, en particular a las administraciones de la década de 2030.

Dentro del funcionamiento, el continuo incremento entre 2019 y 2026 se presenta por el aumento en las transferencias corrientes (gastos de SGP, salud y pensiones) y elevación de los gastos de personal (burocracia, ejército y policía) (5). En resumen, el desequilibrio fiscal sigue intacto y se mantiene en niveles elevados debido al aumento del gasto público en funcionamiento y al débil comportamiento del recaudo tributario.

El gasto público no se puede evaluar sin considerar las fuentes de financiamiento. Por ello, es necesario analizar y comparar: i) el beneficio del gasto público con el costo de los impuestos sobre la eficiencia económica; ii) los efectos distributivos y pérdidas de bienestar que ocasionan los tributos; iii) el interés social o público; iv) las garantías constitucionales para avanzar hacia un futuro de progreso y bienestar para todos los habitantes, sin exclusiones. El gasto público afronta el reto histórico de elevar su impacto productivo y redistributivo de forma fiscalmente sostenible y económicamente desarrollista.

Durante el período 1950-2026, la estructura de ingresos promedio del PGN, según fuentes, es: tributarios 64,9 por ciento; No tributarios (incluye “Ingresos de los establecimientos públicos”) 9,3 por ciento; Recursos de capital (endeudamiento) 25,8 por ciento. El balance fiscal, que relaciona el superávit o déficit del PGN en relación al PIB, es negativo en los 77 años estudiados: -2,9 por ciento en promedio (gráfico 2).

El análisis, según periodos significativos, respecto al déficit y al financiamiento con recursos de capital (endeudamiento público) es: 1950-1972: déficit/PIB -1,5 por ciento; recursos de capital 20,0 por ciento. 1973-1990: déficit/PIB -3,1 por ciento; recursos de capital 20,9 por ciento. 1991-2022: déficit/PIB -3,3 por ciento; recursos de capital 32,3 por ciento. 2023-2026: déficit/PIB -6,4 por ciento; recursos de capital 28,9 por ciento.

El Presupuesto General de la Nación aprobado para 2026 asciende a $546,9 billones, lo que representa un incremento nominal del 4 por ciento respecto al PGN vigente de 2025 ($525,8 billones). El proyecto aprobado contempla la necesidad de recursos adicionales por $16,3 billones, que serán gestionados a través de la Ley de Financiamiento, que el ministerio de Hacienda radicó y presentó hace unos meses. En consecuencia, el Congreso aprobó un presupuesto de $547 billones para 2026, $10 billones menos de lo propuesto inicialmente por el Gobierno, con mejoras técnicas, pero sin consolidación fiscal: el PGN 2026 no corrige el deterioro estructural de las finanzas públicas ni marca el inicio de una consolidación sostenida.

No obstante, la segunda reforma tributaria de la administración Petro quedó virtualmente hundida en el Congreso sin que empezara a discutirse en el Congreso, luego de que se radicara la ponencia de archivo en la Comisión Tercera del Senado con las firmas de la mayoría de sus miembros: 10 de 17 senadores. Es de recordar que, si el proyecto se niega en una sola de las cuatro comisiones económicas, inmediatamente queda sin viabilidad. La caída del proyecto provocará una mayor desconfianza del pago de la deuda externa del país y, en consecuencia, se elevará el costo de la deuda pública pudiendo conducir al Gobierno a la emergencia fiscal, advierte el presidente Gustavo Petro.

El déficit del Gobierno Nacional Central (GNC) cerró en 6,7 por ciento del PIB en 2024 y se proyecta al 7,1 para 2025, niveles comparables a los de la pandemia. A esto se suma la activación de la cláusula de escape de la Regla Fiscal, que suspendió por tres años los límites al déficit y la deuda. El Comité Autónomo de la Regla Fiscal, Carf, expreso que, con la finalidad de cumplir el déficit fiscal aprobado por el Consejo Superior de la Política Fiscal, Confis, para 2026, es necesario un ajuste de $45,4 billones, equivalentes a 2,4 por ciento del PIB. Cabe señalar que el déficit programado para 2026, según lo mencionado por el Confis, sería de máximo 6,2 por ciento del PIB; no obstante, es probable que el déficit fiscal alcance una cifra histórica de 8,2 por ciento del PIB en 2026 debido al fracaso de las estrategias de financiación del gasto público por parte del gobierno del “Pacto Histórico” y al incumplimiento en el recaudo de ingresos tributarios. En conclusión, el PGN de 2026 coloca en una situación de crisis la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Crecimiento al debe. El crecimiento económico está “al debe” en Colombia en el sentido de que su sostenibilidad y calidad son cuestionables a pesar de los datos de crecimiento positivo. Los principales problemas son la dependencia del gasto público financiado con mayor endeudamiento, la debilidad de la inversión y la escasa generación de empleo e ingresos de calidad. El Dane dio a conocer el crecimiento de 3,6 por ciento en el PIB del tercer trimestre de 2025, superando todas las expectativas. El Gobierno inyectó la mitad de este incremento; sin el gasto público del Estado, el aumento del PIB habría sido de 1,8 por ciento y no de 3,6. En general, el aumento de la economía colombiana se debe a una expansión del consumo privado (con una participación significativa de la economía “subterránea” y de las actividades ilegales) y del gasto público. En complemento, la deuda pública no para de crecer: 63 por ciento del PIB para el cierre de 2025 y 64 por ciento para 2026, de acuerdo con el “Marco Fiscal de Mediano Plazo”.

Este crecimiento es frágil debido a que se basa principalmente en el gasto público, mientras que la deuda pública crece y la inversión sigue rezagada. Este impulso generado por el gasto público es visto como insostenible a largo plazo, lo que genera preocupaciones sobre la sostenibilidad fiscal. Si bien la actividad de la administración pública dinamiza el comportamiento del PIB, es importante mencionar que este motor de crecimiento está aceitado en especial con deuda pública. Es necesario recordar el adagio popular: “No hay plazo que no se cumpla ni deuda que no se venza”.

El Gobierno está tomando deuda para financiar gastos que no generan riqueza ni aumentan los ingresos, lo que colocan en mayor riesgo la estabilidad económica y fiscal del país. El Estado se ha convertido en agencia de presión extraeconómica: grava la economía capitalista y al trabajo productivo para trasladar recursos hacia sectores y grupos improductivos, corruptos y derrochadores.Slavoj Žižek. (2004). Mantener el lugar; en: Contingencia, hegemonía, universalidad. Diálogos contemporáneos en la izquierda. FCE, Argentina, p. 307.

Laclau, Ernesto. (2004). Mantener el lugar; en: Contingencia, hegemonía, universalidad. Diálogos contemporáneos en la izquierda. FCE, Argentina, p. 213.

Negri, Toni; Hardt, Michael. (2001). Imperio. Ediciones desde abajo, Colombia, p. 365.

Haveman, Robert H. y Margolis, Julius. (1992). Un análisis del gasto y las políticas gubernamentales. FCE, México, p.p. 41-42.

Una ecuación funcional se escribe como una ecuación que relaciona una función con sus valores.

Comité Autónomo de la Regla Fiscal. (29 de agosto de 2025). Análisis del Presupuesto General de la Nación 2026. Disponible en formato virtual: https://www.carf.gov.co/documents/d/guest/analisis-pgn-2026.Economista y filósofo. Integrante del comité editorial de los periódicos Le Monde diplomatique edición Colombia y desdeabajo.

El análisis estructural-funcional es una metodología que examina la relación entre las partes de un sistema (estructura) y sus roles o contribuciones para mantener el sistema en funcionamiento y equilibrio (función). Su objetivo es identificar cómo las diferentes partes del sistema interactúan para satisfacer las necesidades del sistema en su conjunto y las demandas antagónicas de grupos políticos en lucha.

En las sociedades humanas, lo político es el principio estructurante abarcador. Las diferentes posiciones e ideologías políticas, desde la izquierda hasta la derecha, organizados en movimientos, grupos y partidos políticos, defienden sus ideas sobre cómo debe organizarse la sociedad y la economía, y cómo se distribuye el poder, los costos y los ingresos. En Colombia, la hegemonía del marco capitalista democrático liberal y la Constitución Política delimitan el debate y las decisiones sobre la estructura y financiamiento del plan financiero para cada año fiscal.

Los enfrentamientos entre las coaliciones de derecha, izquierda progresista y socialdemócratas expresan los diferentes intereses y antagonismos de los imaginarios políticos sobre las finalidades de la política pública (Z). La derecha se caracteriza históricamente por privilegiar “Seguridad nacional” (Z3) y “Crecimiento económico” (Z4). El centro y la izquierda política jerarquizan “Bienestar sociolaboral y equidad” (Z5). Todo el espectro político defiende al Estado poseedor de un poder soberano y gobiernos autoritarios-presidencialistas, integrados por burocracias todopoderosas y fuertes aparatos represivos que utilizan la fuerza y la coerción para mantener el orden social, incluyendo la policía, el ejército, todo el complejo sistema judicial, los tribunales y las prisiones (Z2); la violencia misma es el complemento necesario del poder. Adicionalmente, en consideración de la insuficiencia de los recursos nacionales (tributarios y no tributarios), la multiforme y abigarrada “clase política” promueve el “creditismo” y “fiscalismo” (impuestos y gasto público como principales instrumentos de política macroeconómica), esto es, el “Crecimiento al debe” (Z1), configurando un círculo vicioso de autorefuerzo insostenible. Finalmente, y no menos importante, Colombia tiene una economía y unas instituciones de carácter extractivista, centradas en la explotación de recursos minero-energéticos; este modelo ha llevado al país a una fuerte dependencia de los mercados internacionales, a problemas de desfinanciación de otros sectores, a la concentración de la riqueza, a las rentas ilegales, la corrupción y al financiamiento del conflicto armado interno, con un impacto socio-ambiental significativo; por tanto, la asignación de recursos del PGN a la “Gestión sostenible de la biodiversidad” (Z6) históricamente son marginales independiente de las orientaciones políticas en el gobierno.

Adicionalmente, el régimen fiscal también está limitado por la Constitución, la cual establece el marco de gobernanza y es la norma jurídica fundamental. El gasto público es la erogación de fondos por parte del Estado para satisfacer necesidades públicas, y su régimen constitucional establece que debe estar regulado por la ley, principalmente a través del presupuesto público. En resumen, la Constitución y la hegemonía del marco capitalista democrático liberal establecen el principio de gobernanza y las bases de la estructura funcional del plan financiero para cada año fiscal del gobierno (gráfico 3).

Durante el período 1947-2026, el comportamiento promedio del gasto público según funciones es: “Servicio de la deuda pública nacional” (Z1): 13,2 por ciento; “Regulación del orden social y económico” (Z2): 19,5 por ciento; “Seguridad nacional” (Z3): 20,9 por ciento; “Crecimiento económico” (Z4): 13,8 por ciento; “Bienestar sociolaboral y equidad” (Z5): 32,2 por ciento; y, “Gestión sostenible de la biodiversidad” (Z6): 0,4 por ciento. El tamaño del Estado se suele medir como la relación entre el valor del gasto público y el del producto interno bruto (PIB); en estos 80 años, la concentración promedio de la economía en manos del Estado es de 16,9 por ciento.

En el contexto o ámbito de los 80 años analizados han ocurrido cuatro hechos y dinámicas claves y fundamentales que han transformado radicalmente la estructura de apropiaciones del PGN según funciones y la historia política nacional (cuadro 2).

1947-1972. Este período de caracterizó por la expansión económica de la posguerra. Este ciclo, conocido como la “Edad de Oro del capitalismo”, se caracterizó por un crecimiento económico sin precedentes tras la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), impulsado por el aumento del consumo, la aplicación del sistema fordista de producción masiva, la innovación tecnológica, la intervención estatal y el nuevo orden económico capitalista internacional establecido en Bretton Woods, que promovió el libre comercio, creo instituciones multilaterales para regular la economía global y estableció el papel del dólar como moneda de reserva.

Durante la posguerra, dos hechos aparentemente paradójicos marcan la historia del país: i) la economía colombiana experimentó una expansión significativa marcada por la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), la migración masiva del campo a las ciudades y una profunda transformación de su estructura productiva; el país pasó de una economía principalmente rural a una urbana y semindustrializada, diversificando su base de exportaciones más allá del café y el banano hacia el algodón, el azúcar, la industria manufacturera y las actividades extractivas minero-energéticas; ii) El período de la gran Violencia en Colombia del siglo XX, conflicto Estado-sociedad civil-partidos políticos que ocurrió entre 1946 y 1966 causando cerca de 200.000 asesinatos y desplazando forzosamente a dos millones de personas; la violencia tuvo raíces políticas, sociales y económicas, y resultó en el surgimiento de guerrillas y paramilitares que se convertirían en actores armados persistentes en el país.

Durante el período 1947-1972, el comportamiento promedio del gasto público según funciones es: “Servicio de la deuda pública nacional”: 4,4 por ciento; “Regulación del orden social y económico”: 22,3 por ciento; “Seguridad nacional”: 27,2 por ciento; “Crecimiento económico”: 24,2 por ciento; “Bienestar sociolaboral y equidad”: 21,3 por ciento; y, “Gestión sostenible de la biodiversidad”: 0,6 por ciento. El tamaño del Estado en relación PIB fue de 8,7 por ciento. El promedio de crecimiento del PIB anual fue de 4,8 por ciento.

1973-1990. La crisis de estanflación mundial de la década de 1970 comenzó con la crisis del petróleo de 1973, que causó una recesión económica y un aumento drástico de la inflación y el desempleo. Este evento marcó el fin de un período de expansión económica de la posguerra. Durante el último siglo se registran tres graves eventos: la Gran Depresión de la década de 1930, la crisis de la estanflación de la década de 1970 y la crisis global entre 2007-2008. Colombia, como parte del sistema mundo capitalista, experimentó también la estanflación, combinando bajo crecimiento económico, alto desempleo e inflación elevada. Las causas incluyeron shocks petroleros internacionales, una indexación interna de la economía que perpetuó la inflación y el auge de actividades ilícitas. La década de 1970 también fue marcada por la transición demográfica rural-urbana, un aumento de la inequidad y la consolidación del narcotráfico como financiador de grupos armados y organizaciones políticas.

La década de 1980 en Colombia fue un período marcado por el escalamiento del conflicto armado, impulsado por el narcotráfico y la minería ilegal, la violencia y el fortalecimiento de guerrillas y paramilitares. Este periodo se caracterizó por un aumento del terrorismo, una respuesta estatal ambivalente y un profundo impacto en la sociedad, a pesar de los cuales también surgieron organizaciones y movimientos sociales de defensa de los derechos humanos. Copiando la tendencia de la política mundial, el Estado colombiano, los partidos y movimientos se vieron empañados por el fenómeno de la lumpenización: la política tomo la forma de espectáculo y la lumpenburguesía emergente impuso su cosmovisión antidemocrática y violenta, las relaciones corruptas, la economía subterranea y la filosofía del “todo vale, todo se negocia y plata es plata”. En el seno de una democracia rengueante, que fue puesta rápidamente en dificultades por su debilidad, el Estado estuvo en riesgo de colapsar. Peor aún, Colombia se vio afectada por la crisis global de 2007-2008, experimentando una fuerte desaceleración económica y la caída en las exportaciones, especialmente las no tradicionales; la inflación y el desempleo aumentaron.

Durante el período 1973-1990, el comportamiento promedio del gasto público según funciones es: “Servicio de la deuda pública nacional”: 5,5 por ciento; “Regulación del orden social y económico”: 22,7 por ciento; “Seguridad nacional”: 18,5 por ciento; “Crecimiento económico”: 11,0 por ciento; “Bienestar sociolaboral y equidad”: 42,2 por ciento; y, “Gestión sostenible de la biodiversidad”: 0,1 por ciento. El tamaño del Estado en relación PIB fue de 13,1 por ciento. El promedio de crecimiento del PIB anual fue de 4,2 por ciento.

Globalización, apertura y Constitución, 1991-2022. Los historiadores tienden a retratar a Colombia como un caso fallido o, por lo menos, como una gran decepción: un país desgarrado por una violencia sociopolítica crónica con raíces, entre otras cosas, en odios partidistas heredados, profundas desigualdades sociales, un Estado débil y corrupto, y finalmente la influencia de una enorme e insidiosa industria de la droga y actividades extractivas ilegales. Sin embargo, una larga tradición de cooperación partidista o de convivencia, que históricamente ha ayudado a refrenar los excesos de la pugna entre partidos, abrió espacio a la Constitución de 1991, cuando colombianos de varios partidos, grupos y facciones se reunieron para escribir una nueva Carta Política que daría voz a sectores previamente marginados y, por primera vez, reconocería los derechos socioculturales y promovería la democracia participativa. La Carta Política de 1991 dio origen al Estado Social y Democrático de Derecho.

El Estado social y democrático de derecho es una forma de gobierno que integra el Estado de derecho formal y material con un rol activo del Estado en la garantía de derechos sociales. Se basa en la soberanía popular, la división de poderes y los derechos humanos, pero va más allá del liberalismo clásico al asumir la responsabilidad de garantizar el bienestar colectivo, promoviendo la igualdad de oportunidades y satisfaciendo necesidades básicas. Este hecho creó nuevas instituciones y transformo la estructura de gasto del Estado, al igual que el plan financiero para cada año fiscal del gobierno. Ante las limitaciones de la economía y la capacidad de tributar de la ciudadanía, el financiamiento del Estado social y democrático de derecho se ha realizado a través de una deuda pública creciente que se ha convertido en una insoportable carga para la Hacienda Pública.

En paralelo, desde 1991 el Estado Colombiano implemento políticas e instituciones asociadas a la globalización y la apertura económica, con el fin eliminar barreras al comercio, atraer inversión extranjera, modernizar la economía y desregular al sector financiero. Este proceso ha facilitado el comercio y la inversión, pero también ha generado desafíos como el aumento de la desigualdad, el desempleo estructural, la necesidad de recomponer ramas económicas y la desindustrialización.

Durante el período 1991-2022, el comportamiento promedio del gasto público según funciones es: “Servicio de la deuda pública nacional”: 24,0 por ciento; “Regulación del orden social y económico”: 16,4 por ciento; “Seguridad nacional”: 17,7 por ciento; “Crecimiento económico”: 7,5 por ciento; “Bienestar sociolaboral y equidad”: 34,0 por ciento; y, “Gestión sostenible de la biodiversidad”: 0,4 por ciento. El tamaño del Estado en relación PIB representó el 24,2 por ciento. El promedio de crecimiento del PIB anual fue de 3,5 por ciento.

Plan Nacional de Desarrollo 2023-2026: “Colombia, potencia mundial de la vida”. El PND es la hoja de ruta del gobierno del “Pacto Histórico” según su intención expresa de hacer de Colombia un líder en la protección de la vida a través de cinco grandes transformaciones: Derecho Humano a la Alimentación, Ordenamiento del territorio alrededor del agua, Seguridad humana, Economía productiva para la vida y la lucha contra el cambio climático. Este gobierno “progresista” intenta construir un nuevo contrato social que supere injusticias históricas, promueva un modelo económico y ambiental sostenible y mejore la calidad de vida de la población.

Durante el período 2023-2026, el comportamiento promedio del gasto público según funciones es: “Servicio de la deuda pública nacional”: 19,3 por ciento; “Regulación del orden social y económico”: 12,1 por ciento; “Seguridad nacional”: 17,0 por ciento; “Crecimiento económico”: 7,8 por ciento; “Bienestar sociolaboral y equidad”: 43,1 por ciento; y, “Gestión sostenible de la biodiversidad”: 0,5 por ciento. El tamaño del Estado en relación PIB es de 29,0 por ciento. El promedio de crecimiento del PIB anual es de 1,8 por ciento.

En resumen, el análisis estructural-funcional de las apropiaciones del PGN, en el contexto de los últimos 80 años, muestra la transición de una política pública desarrollista a un modelo distribucionista; una sociedad polarizada y, a la vez, fragmentada; como comunidad, los colombianos han mostrado su incompetencia e imposibilidad de intentar construir un proyecto histórico consensuado, democrático y plural de país; en conjunto, los objetivos sociales y políticos antagónicos y en competencia expresan los intereses e imaginarios políticos de varios grupos divergentes.

Fuente: Periódico Le Monde diplomatique, edición Colombia Nº261, Diciembre 2025, en: