La solución de controversias inversor-Estado es un sistema que permite a los inversores extranjeros demandar a un gobierno soberano. Se instituyó en la década de 1960 en contra de los votos de la mayoría de los países latinoamericanos, y sigue causando estragos en la actualidad.
CLAIRE PROVOST Y MATT KENNARD
TRADUCCIÓN: PEDRO PERUCCA
El banquero estadounidense George David Woods (dcha.), presidente del Banco Mundial de 1963 a 1968, conversa con el director del Fondo Monetario Internacional, Pierre Paul Schweizer (izda.), y el ministro iraní de Finanzas, Jamshid Amuzegan (cda.), durante una conferencia del Fondo Monetario Internacional celebrada en Nueva York el 26 de septiembre de 1966. (Schulman Sachs / picture alliance via Getty Images)
En febrero de 2023, la empresa Próspera, con sede en Delaware, presentó una demanda legal internacional exigiendo al gobierno de Honduras que le pagara 11.000 millones de dólares, una suma equivalente a unos dos tercios de su presupuesto nacional de 2022. La ofensa, según Próspera, fue la reciente ilegalización por parte del gobierno del plan de la empresa de gestionar una ciudad privada —con zonas económicas especiales y autonomía del gobierno central en cuestiones como impuestos, administración y seguridad— en la isla de Roatán.
Basada en una idea del ex economista jefe del Banco Mundial Paul Romer para emular el éxito de ciudades-estado como Hong Kong y Singapur, Próspera se puso en marcha en 2013 con el respaldo del entonces presidente hondureño, Porfirio Lobo Sosa.
Cuando la nueva presidenta, Xiomara Castro, comenzó su campaña electoral en 2021, prometió revisar el marco legislativo que permitía estas controvertidas exenciones, denunciándolas como una amenaza para la soberanía del país. Una vez que asumió el cargo a principios de 2022, su gobierno comenzó a tomar medidas al respecto.
Por muy distópicos que fueran los propios planes de Próspera, el mecanismo que le permite a la empresa demandar a una nación soberana es todavía más preocupante. Este mecanismo es el sistema internacional de solución de diferencias entre inversores y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés).
Una historia anunciada
El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) del Banco Mundial, creado a mediados de la década de 1960, es la principal institución y sede para el abordaje de estos casos.
Este sistema permite a los inversores extranjeros eludir los tribunales locales y defender sus «derechos» ante tribunales internacionales que suelen estar compuestos por tres árbitros profesionales (que pueden tener trabajos secundarios como abogados y asesores de empresas). Estos tribunales deciden si los Estados han vulnerado la protección de los inversores en virtud de los tratados comerciales internacionales y otros documentos jurídicos, como los contratos, que contienen estas disposiciones.
Entre estos casos se cuentan la impugnación de la protección del medio ambiente, la legislación sobre salario mínimo y los impuestos que las empresas no quieren pagar. Sudáfrica fue incluso demandada por inversores mineros europeos por las políticas de potenciación de la economía negra posteriores al apartheid, alegando que tales medidas habían expropiado de hecho sus inversiones (a través de ese caso, los inversores consiguieron exenciones a esas políticas).
Una de las cosas más escalofriantes que descubrimos mientras investigábamos para nuestro reciente libro, El golpe silencioso: Cómo las corporaciones derrocaron la democracia, fue que hace generaciones se plantearon y advirtieron serias dudas y preocupaciones sobre el CIADI del Banco Mundial y el sistema internacional de solución de controversias inversor-Estado.
Honduras fue uno de los veintiún países en vías de desarrollo, principalmente de América Latina, que votaron en contra de la creación del CIADI en las reuniones del Banco Mundial celebradas en Tokio en septiembre de 1964. La justificación de aquel voto, a veces recordado como «El No de Tokio», es sorprendentemente similar a las críticas contemporáneas a este sistema. En una declaración de aquellas reuniones de 1964, un representante chileno explicaba la oposición del grupo a la idea, diciendo:
El nuevo sistema otorgaría al inversor extranjero, por el hecho de serlo, el derecho a demandar a un Estado soberano fuera de su territorio nacional, prescindiendo de los tribunales de justicia. Esta disposición es contraria a los principios jurídicos aceptados en nuestro país y, de facto, conferiría un privilegio al inversor extranjero, colocando a los nacionales del país en cuestión en una posición de inferioridad.
Antes de esa reunión, el Banco Mundial había celebrado otras consultas regionales sobre su proyectada institución para supervisar las disputas entre inversores y Estados. Encontramos registros de las mismas en Washington DC y nos trajimos copias a Londres. Incluían resúmenes reveladores de reuniones celebradas en América Latina y también en Asia.
Por ejemplo, los delegados de veinte países latinoamericanos se reunieron en febrero de 1964 en Santiago de Chile, donde el representante de Argentina «encontró grandes dificultades para aceptar el principio subyacente en el proyecto de Convención» y «consideró que menoscabar la soberanía nacional no era un método aceptable para mejorar el clima de inversión». Al delegado de Brasil tampoco le convencía la idea de que «se concediera a los inversores extranjeros una posición jurídicamente privilegiada, en violación del principio de plena igualdad».
Mientras tanto, en una reunión regional celebrada en Asia en abril de 1964, el representante de India advirtió que «las propuestas, en su forma actual, otorgaban a los inversores derechos adicionales de alcance indeterminado», sin decir nada sobre sus obligaciones. También parecía preocupado por la estrechez y limitación del debate. A pesar de las exhortaciones en sentido contrario, no hubo debates nacionales ni internacionales que sustentaran el establecimiento del sistema de solución de diferencias inversor-Estado.
Algunos países en desarrollo llegaron a resistirse al sistema de solución desde el principio. No obstante, siguió adelante. Andreas Lowenfeld, un académico jurídico germano-estadounidense que participó en algunos de los debates de ese periodo, dijo más tarde: «Creo que era la primera vez que una resolución importante del Banco Mundial salía adelante con tanta oposición».
Hoy en día, los países, incluida Honduras, parecen tener pocas opciones buenas: facilitar el capital transnacional, incluso mediante la escisión de sus territorios, leyes e independencia, o ser disciplinados por él. El hecho de que el Banco Mundial haya facilitado esto, bajo la misión oficial de acabar con la pobreza mundial, no hace más que añadir insulto a la injuria.
El caso actual contra Honduras, aunque extremo, no es ninguna sorpresa. Estaba previsto y ahora es un caso entre muchos a escala mundial. Es sólo uno de los últimos de los ya casi mil litigios de este tipo presentados contra países de todo el mundo ante el Banco Mundial.
La camisa de fuerza
Una de las funciones más aterradoras de este sistema es cómo encierra a los países en políticas y caminos que privilegian los negocios internacionales, aparentemente a cualquier precio. Honduras ha sido uno de los últimos en decir que está considerando retirarse del sistema, pero es mucho más fácil decirlo que hacerlo.
Esto se debe a que el acceso a este sistema jurídico internacional está consagrado en miles de acuerdos bilaterales y multilaterales de comercio e inversión, que se extienden por todo el mundo. Muchos de ellos tienen lo que se denominan «cláusulas de extinción» —o, lo que es más inquietante, «cláusulas zombis»— que significan que sus disposiciones pueden seguir en vigor durante años, incluso décadas, después de que los propios tratados se cancelen o se retiren.
Aunque este sistema es poco conocido entre el público, hay subcampos enteros de las industrias jurídica y financiera que se han centrado en él.
Uno de los expertos del sector con los que hablamos fue Luis Parada, que formó parte del equipo de defensa del gobierno de El Salvador cuando éste se enfrentaba a la demanda de una multinacional minera que exigía el derecho a excavar como fuera, aunque no había recibido los permisos ni demostrado que tenía derechos sobre toda la tierra que necesitaba para explotar la mina.
Esperábamos que este abogado defendiera los argumentos del gobierno al que representaba. Pero fue mucho más allá, criticando a toda la industria en la que también trabajaba. «Digámoslo así —nos dijo en un lujoso edificio de oficinas a pocos pasos de la Casa Blanca y el Banco Mundial en Washington, DC— si yo fuera el presidente de un país, no estaría contento con que mi país formara parte de este sistema».
Para desmantelarlo, en su opinión, haría falta «un amplio consenso de Estados decididos». Los Estados lo crearon y «son los únicos que pueden arreglarlo». Pero sería difícil que un solo país lo hiciera solo, porque se necesitan muchos a la vez. «No he visto una masa crítica de Estados con voluntad política [para abordarlo], y mucho menos un amplio consenso —lamentó— pero aún espero que suceda».
CLAIRE PROVOST Y MATT KENNARD
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Claire Provost es cofundadora y codirectora del nuevo Instituto de Periodismo y Cambio Social. Anteriormente fue jefa de investigaciones globales en el medio de comunicación independiente openDemocracy, becaria del Centre for Investigative Journalism (CIJ) de Londres (Reino Unido) y periodista de datos en The Guardian. / Matt Kennard es cofundador e investigador jefe de Declassified UK. Fue becario y luego director del Centre for Investigative Journalism (CIJ) de Londres (Reino Unido). Es autor de Irregular Army (2012) y The Racket (2015), y coautor, con Claire Provost, de Silent Coup (2023).
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