FINANZAS PÚBLICAS, ¡UNA BOMBA DE TIEMPO!

En 2022 el Estado dispondrá de $350,4 billones para gastar, esto es, cerca del 30 por ciento del PIB nacional; en la nómina se encuentran incorporados 1.097.170 funcionarios públicos que le cuestan al país $68,2 billones. En la sustentación del PGN 2022 se reconoce que en los próximos años el país “afrontará el reto de asegurar que la financiación de su gasto estatal se cubra sin generar una trayectoria explosiva de la deuda pública”. Déficit fiscal, intereses y deuda pública, ampliación continua de la actividad estatal, gastos improductivos, subsidios a las pensiones de los ricos y corrupción, detonantes de esta carga explosiva.

El Presupuesto General de la Nación (PGN) constituye el instrumento de manejo financiero más importante de la política fiscal, agrupa el programa y registra el gasto público y su forma de financiación, además de establecer las reglas para su ejecución. A su vez, constituye la base de la economía política del Estado. Allí puede verificarse el desmesurado poder concentrado en el Estado, sostenido sobre la inmensa organización burocrática y militar que se extiende a través de la compleja y artificiosa maquinaria institucional estructurada en las ramas del poder público, en contubernio con el gran capital y la clase política, quienes defienden y protegen la figura de un Estado de “bienestar” poderoso, corrupto y violento que les proporcione exclusivamente a ellos recursos públicos y protección.

El eje central que guía la formulación de la estrategia fiscal del gobierno nacional, según la exposición de motivos del PGN 2022 es el siguiente: “El país enfrenta la necesidad de disminuir la incidencia de la pobreza, impulsar el crecimiento económico y tomar medidas de política fiscal que aseguren la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo. Estos tres frentes se retroalimentan, y para su solución se requieren acciones articuladas de política pública que busquen resolverlas de forma simultánea”.

Los dos primeros propósitos obligan al incremento del gasto público, consecuente con la Ley de Wagner o “Ley de cuota estatal creciente” que establece la correlación entre el crecimiento de la economía y la participación creciente del sector público en el PIB, al afirmar que la demanda por bienes y servicios públicos tiende a crecer más rápidamente que el ingreso social o el valor de la producción.

Todo gasto demanda ingresos para poderlo cubrir, de lo contrario se genera un déficit, algo palpable en la economía nacional. Después de registrar una caída del 6,8 por ciento en 2020, uno de los peores resultados económicos en la historia del país y así alcanzado por los errores cometidos por el establecimiento al momento de tomar medidas para contener la pandemia por covid-19, el pronóstico de crecimiento económico para Colombia, según el FMI, es de 7,6 por ciento en 2021 y 3,8 en 2022. Durante la última década, la variación promedio anual del PIB es de 2,4 por ciento, cifra significativamente inferior a la tasa de crecimiento anual del valor apropiado por el Estado de acuerdo con los PGN: 6,3 por ciento. Las finanzas públicas presentan un crecimiento continuo, sin consideración de las fases del ciclo o las recesiones económicas (gráfico 1).

Ingresos. A Benjamín Franklin le atribuyen la célebre frase: “en este mundo solo hay dos cosas seguras: la muerte y pagar impuestos”. El monto del PGN 2022 que suma $350,4 billones es financiado principalmente por los ingresos corrientes (48,8%) y los recursos de capital (41,9%); en menor medida contribuyen los aportes de los establecimientos públicos (5,3%), fondos especiales (3,4%) y rentas parafiscales (0,7%). El crecimiento nominal del valor del PGN 2022 respecto al año 2021 es de 5,3 por ciento. Las fuentes de financiamiento que registran el mayor crecimiento son los ingresos corrientes (10,8%) y los recursos de capital (18,1%); las demás fuentes no crecen o son negativas (gráfico 2).

La proyección de ingresos corrientes de la Nación (ICN) asciende a $170,9 billones, con un incremento nominal de 10,8 por ciento respecto al aforo 2021. Del total de ingresos corrientes apropiado, 99,1 por ciento corresponde a recaudo tributario y el 0,9 restante a ingresos no tributarios. Del total de los ingresos tributarios, el 83,4 por ciento tienen origen en la actividad económica interna y 16,6 en la actividad económica externa.

Tributos originados en la actividad económica interna (AEI). Los recaudos por impuesto a la renta, IVA interno e Impoconsumo se muestran como los más representativos: 75,6 por ciento del total de los Ingresos tributarios de la vigencia 2022. El IVA interno y el Impoconsumo son impuestos claramente regresivos, que no consideran el poder adquisitivo de quienes los pagan (ricos y pobres tributan por igual). El Estado oligárquico colombiano “borra con el codo lo que hace con la mano”: transfiere ingresos a los hogares indigentes (durante el período más problemático de la pandemia sólo el 2,8% de los hogares recibió sus ayudas) pero en paralelo eleva políticamente el precio de la canasta básica familiar en 19 por ciento, la cual consumen todos los hogares sin distingo de estrato o clase.

El impuesto de renta y complementarios es el gravamen más significativo dentro de los tributos originados en la AEI, con 55,7 por ciento de este total en 2022. En línea con la recuperación económica, se espera que el IVA crezca 10,5 por ciento; estos ingresos aportan 33,3 por ciento del total de la recaudación derivada de la AEI (1). El crecimiento del impuesto nacional al consumo se estima en 20,7 por ciento, por lo cual su aforo llega a $2,3 billones, cifra equivalente a 1,7 por ciento de los ingresos internos (2).

Después de renta e IVA, el gravamen a los movimientos financieros (GMF) es el concepto rentístico más representativo de los tributos agregados dentro de la AEI, con 7,3 por ciento del total estimado para 2022. Otros ingresos tributarios generados por la AEI incluyen el impuesto nacional a la gasolina y Acpm, impuesto nacional al carbono, impuesto de timbre a salidas al exterior, el impuesto al turismo y el impuesto al oro y el platino, aforados en conjunto para 2022 en $2,8 billones, esto es, 2 por ciento de la recaudación derivada de la AEI.

Tributos originados en la actividad económica externa (AEE). Se proyecta que en 2022 los recaudos ligados a la AEE se incrementen en 18,0 por ciento en términos nominales. En 2022 su aforo total se incrementa $4,2 billones frente a 2021 y llegan a $27,8 billones; con lo cual su participación en el total de los ingresos tributarios asciende de 15,4 por ciento en 2021 a 16,6 en 2022. El IVA a las importaciones es el más importante dentro de los ingresos tributarios provenientes de la AEE, al representar alrededor del 85,2 por ciento del recaudo que esta actividad genera; en segundo lugar se encuentran los ingresos tributarios de aduanas y recargos que aportan el otro 14,8 por ciento de los impuestos tributarios externos.

Un déficit fiscal estructural y crónico. Las finanzas de la hacienda pública colombiana siempre están en déficit. El déficit es el cálculo entre los ingresos y los gastos de cada año. La deuda financia el déficit y por tanto se acumula en el tiempo. De manera que si el déficit se mantiene elevado, la deuda sigue creciendo (gráficos 3 y 4).

Cuatro factores confluyen a explicar este crónico y estructural fenómeno: i) culturalmente la oligarquía colombiana repudia el pago de impuestos; es común que acuda a la evasión o elusión de sus obligaciones tributarias, ii) la clase política que controla el Estado es ambiciosa, voraz, despilfarradora y corrupta, iii) la mayoría del pueblo colombiano es pobre y la clase trabajadora devenga ingresos precarios e inestables, por tanto es baja su capacidad contributiva a la hacienda pública (solo el 4,5 por ciento de la población económicamente activa paga renta); iv) el Estado promueve y recibe ingresos de la expoliación de los recursos naturales no renovables, pero sus ingresos están expuestos al azar del mercado internacional. El crónico déficit es reflejo de esta compleja situación y expresa la tendencia de la sociedad colombiana a vivir por encima de sus posibilidades. Durante los últimos cuatro años el balance del Gobierno General es deficitario y creciente: del -2,6 por ciento del PIB en 2019 salta a -8,8 en 2021 y para 2022, si todo transcurre como lo proyecta el gobierno, el déficit bajaría ligeramente a -7,0 por ciento del PIB, esto es, 84 billones de pesos.

La creciente deuda pública del Gobierno General. El Gobierno compensa con endeudamiento público el bajo recaudo tributario. El Estado compromete los recursos de las próximas generaciones, gasta en el presente el probable ingreso social futuro. La deuda es simplemente la manera cómo funciona el sistema fiscal colombiano, la misma que nunca se cancelará, obligando así al pago prolongado de intereses, además de abonos, con la complacencia de los acreedores.

Estos, tanto nacionales como extranjeros, son una especie de accionistas, rentistas o especuladores financieros que mediante los préstamos al Estado se han convertido en receptores permanentes que controlan y se apropian de una cuarta parte de los gastos de la hacienda pública. Esta condición estructural de las finanzas públicas tiene un efecto redistributivo muy negativo, pues los tenedores de los Títulos de Deuda Pública interna de la Nación (TES) y de los bonos de deuda externa son oligarcas financieros o fondos de inversión especulativos. Por ello, la deuda es, en general, lo mismo que otras formas y mecanismos de política social y tributaria: un procedimiento por el cual los pobres sostienen a los ricos.

Durante el período 2011-2022, la deuda pública del Gobierno General creció de forma ininterrumpida; registra un mínimo de 36,7 por ciento del PIB en 2012, creciendo cada año hasta escalar y alcanzar durante la administración Duque el 70,9 por ciento en 2022 (gráfico 4). De acuerdo con la Ley de Inversión Social dentro del marco de la Regla Fiscal que guía el establecimiento de las metas fiscales, el valor límite de deuda pública neta es 71 por ciento del PIB. Para 2022 la deuda pública tocará el límite máximo sostenible.

La administración Duque al sustentar el PGN 2022 reconoce que “Mantener una trayectoria creciente de déficit fiscal y deuda pública pone en riesgo la estabilidad macroeconómica del país en el mediano plazo. Para garantizar la sostenibilidad fiscal es necesario controlar el crecimiento de la deuda pública, reducir el déficit fiscal y generar de manera recurrente, por parte del GNC, superávits primarios compatibles con un ancla fiscal robusta, apoyada en el fortalecimiento de los ingresos permanentes” (3). En el mismo se reitera que el incremento del gasto público financiado con crédito es una apuesta del gobierno nacional por la reactivación económica, pero que es imposible mantener en el mediano plazo. Sin embargo, los recursos de capital son los responsables de financiar el 41,9 por ciento de los $350,4 billones que vale el PGN de 2022. Para 2022 el Gobierno proyecta un déficit del GNC de 7,0 por ciento del PIB, de los más altos en el contexto de los países de Latinoamérica y en la historia del país.

Bajo este panorama, la vulnerabilidad del país ante cualquier choque adverso sobre la economía o los mercados financieros es muy alta. Esta situación se ve reflejada en la posible rebaja de la calificación de la deuda de Colombia en moneda extranjera a grado especulativo, por parte de las agencias internacionales de calificación crediticia. Situación que limita la adquisición de nuevos créditos por parte del país y endurece las condiciones de los préstamos, como mayores tasas de interés.

En 2021, se reforzó la liquidez del gobierno mediante los $14 billones provenientes de la venta de ISA, de las transferencias poco ortodoxas de los excedentes del Banco de la República y de los créditos del FMI; en 2022 no se dispondrá más de estos recursos financieros. En efecto, el riesgo de financiamiento en 2022 es considerablemente alto, especialmente por la mayor exposición a deuda externa; el Gobierno tendría que buscar 39 billones de pesos con emisiones en los mercados internacionales, ya que, de una parte, el acceso a recursos de entidades multilaterales es mucho más limitado que en 2021 y, de otra, a que las amortizaciones internas son altas, cercanas a 24 billones frente a $7,9 billones en 2021 por el vencimiento de los TES en mayo 2022. Como se prevé que los déficit fiscales se mantengan y la deuda pública siga aumentando, los próximos gobiernos tendrán que realizar nuevos esfuerzos fiscales, ya sea a través de un aumento de los impuestos o de un recorte del gasto, o combinando ambas medidas.

En resumen, Los recaudos por Ingresos corrientes de la nación (ICN), Fondos Especiales y Rentas Parafiscales cubren 55,4 por ciento del aforo total de ingresos de la Nación para la vigencia 2022. El resto debe ser cubierto mediante otras fuentes de financiamiento, que provienen de recursos de capital como el endeudamiento interno y externo, entre los más destacados.

La estructura del Presupuesto de Gastos. Durante la última década la estructura de la ley de apropiaciones del PGN muestra una concentración promedio del gasto en el rubro de “Funcionamiento” (60,1%), seguido de los rubros “Servicio de la deuda pública nacional” (21,5%) e “Inversión” (18,4%) (Gráfico 5).

El presupuesto de gasto se caracteriza por una férrea inflexibilidad, esto es, gastos ordenados por la ley que son de ineludible cumplimiento. La inflexibilidad del gasto y el nivel de endeudamiento público existentes obligan a elevar los ingresos permanentes de la hacienda pública para financiar una expansión sostenible de la inversión a mediano plazo. Desde 1991 se formó una estructura de gasto donde los principales componentes del PGN son funcionamiento y servicio de la deuda pública, en la cual las transferencias corrientes, amparadas en mandatos constitucionales y legales, representan alrededor de la mitad del gasto total anual. De tal modo que continuar elevando los pasivos crediticios nacionales sin el respaldo de nuevos ingresos permanentes aumentaría la participación del servicio de la deuda en el PGN, lo cual, continuaría restando espacio fiscal a la inversión.

El monto del servicio de la deuda es el tema más relevante del presupuesto 2022. De $350 billones, el servicio de la deuda (abono a capital e intereses) es de $75,1 billones, equivalentes a 21,4 por ciento del presupuesto. Solamente al pago de intereses se destinarán $38,2 billones. El peso creciente de la deuda ha ido reduciendo la disponibilidad presupuestal para atender otras prioridades del país. No obstante, los gobiernos de turno en lugar de mejorar la estructura fiscal, optan por permitir incrementos de la misma. Es claro que el país necesita emprender una reforma tributaria, que con criterios progresivos aumente el recaudo y permita responder por el gasto público; pero también con criterios redistributivos elimine los impuestos indirectos a la canasta básica familiar e incorpore el ingreso ciudadano universal, la salud y la educación gratuitas. Horizonte viable y sostenible si se elimina la corrupción, los gastos improductivos y los privilegios, como las altas pensiones, como también reducir drásticamente los gastos de la abultada burocracia y de unas fuerzas represivas sobredimensionadas. También se requiere de una auditoria institucional y social para conocer las condiciones, legalidad y destinos de la abultada deuda pública acumulada durante las últimas dos décadas.

En la nómina del Estado se encuentran incorporados 1.097.170 funcionarios públicos (5,1% de la población ocupada del país que en septiembre de 2021 rondaba los 21,7 millones). El costo de esta nómina asciende a $68,2 billones. Respecto a su composición 631.159 cargos (57,5%) corresponden a la nómina del gobierno nacional, sus establecimientos públicos y otros órganos de la administración, que se pagan con cargo a los recursos directos del PGN, y el resto, 466.011 (42,5%), es personal que se remunera con cargo a las transferencias de la Nación, así: docentes y administrativos de las universidades públicas 58.517 cargos, y del SGP, en educación, según plantas viabilizadas, 360.205 docentes y administrativos y 47.289 en salud. Dentro del grupo de cargos remunerados con recursos directos del PGN se destacan 470.778 del sector de defensa y policía para los que se asignan aproximadamente $18 billones. En la Rama Judicial, 32.781 cargos planta permanente con $4,7 billones, en el Sector Fiscalía 25.969 cargos de planta permanente con $3,9 billones, en el sector Justicia un total de 21.691 cargos con $1,4 billones. En este sector sobresale el Inpec con 18.595 cargos y una asignación de $1,1 billones.

El presupuesto de gasto de 2022 está distribuido entre una maraña institucional que suma unas 165 partidas presupuestales, las que a su vez se subdividen en la oscura complejidad de programas, proyectos y gastos de funcionamiento e inversión. A pesar de los objetivos generales propuestos, el PGN de gasto no tiene un núcleo articulador o una priorización que de sentido y significado a la ejecución y la existencia del Estado, simplemente es la sedimentación histórica de fuerzas e intereses políticos que se apropian hereditariamente del presupuesto público o, lo que es lo mismo, del esfuerzo y riqueza generada por la sociedad.

• Servicio de la Deuda Pública Nacional: $75,1 billones;

• Salud, educación, agua potable y propósito general a través del SGP: $49,6 billones;

• Pensiones: $51,1 billones, las cuales son obligaciones ineludibles para la Nación;

• En Defensa la cifra llegó a $29,06 billones, que sumado a la asignación de la Policía, totaliza $41,6 billones.

• Aseguramiento en salud: $26,5 billones;

• Otras transferencias para educación (Instituciones de Educación Superior Públicas, FOMAG): $7,1 billones.

Muchos de los programas incorporados en el marco de las políticas sectoriales y transversales vigentes como Familias en Acción, Jóvenes en Acción, atención integral a la primera infancia, Adulto mayor, Ingreso Solidario, Compensación de IVA, son actualmente políticas de Estado, con unos altos contenidos sociales y muy inflexibles en términos de costos. Estos hacen parte de los 65 programas que articulan el subsistema de la política social del Estado. A la mayoría los caracteriza su enfoque asistencialista y la falta de sistemas de información que permitan el control de la ejecución y los resultados obtenidos. Estos transfieren ayudas monetarias a los hogares indigentes o pobres para aumentar su nivel de consumo (sin alcanzar el valor de la línea de pobreza); en consecuencia, técnicamente es un gasto y no una inversión social como coloquialmente quiere hacerlo creer el gobierno.

Del anterior análisis queda la pregunta por ¿Cuál es la verdadera naturaleza del Estado Colombiano? El análisis funcional del PGN permite una aproximación a la inquietud planteada (gráfico 6).

En el ámbito de la matemática, el análisis funcional trata del estudio de espacios de funciones. Desde la psicología, éste consiste en la búsqueda de la explicación dinámica de una determinada conducta o actividad particular que realiza una persona, colectividad u organización dentro de un sistema de relaciones con un fin determinado. En biología es la actividad particular de cada órgano al interior de un sistema, los cuales se coordinan entre sí para realizar todas las funciones inherentes al ser vivo. La economía política integra estos diversos enfoques de manera estructural e histórica bajo la lógica del poder, las necesidades y los intereses sociales, la praxis de creencias y cosmovisiones, las relaciones económicas y la lucha de clases.

En el análisis funcional del PGN se establecen seis funciones que cumple el Estado moderno capitalista: i) Servicio de la Deuda Pública Nacional o rentas cedidas al capital financiero; ii) Legislación, regulación y supervisión Estado-Sociedad; iii) Conflicto social, reparación, represión y control ciudadano; iv) Infraestructura y apalancamiento acumulación de capital; v) Reproducción fuerza de trabajo, cultura, deporte y gasto social; vi) Condiciones ambientales economía-sociedad. Para el caso colombiano, el gráfico seis muestra la estructura funcional del PGN en la ejecución del gasto para el período 1947-2022. Este acercamiento permite concluir:

• El Estado colombiano del siglo XXI registra un punto de divergencia estructural con el Estado de mediados del siglo XX. La supremacía y dominio del capital financiero sobre las otras formas de capital resalta con la financiarización de la economía y la sociedad; la servidumbre a la acumulación durante rentística del capital financiero absorbe en promedio durante el período 2002-2022 una cuarta parte de los recursos públicos según su apropiación en el PGN; en 1947 los especuladores financieros se apropiaban el 14,2 del gasto público.

• La contrarrevolución capitalista triunfante que se inicia a nivel mundial desde mediados de la década de 1970, se materializa en el modelo de desarrollo neoliberal (la otra cara de la financiarización-globalización del capital). A mediados del siglo XX estaba en su furor el Estado bienestar intervencionista y las políticas keynesianas; ahora domina el mercado, el individualismo, la desnacionalización y la empresa privada. En 1947 la función de “Infraestructura y apalancamiento a la acumulación de capital” representaba cerca de una tercera parte de los gastos del PGN; en el siglo XXI, en promedio ejecuta en esta función el 6,6 por ciento.

• Aparejada con el modelo hegemónico neoliberal, la función “Legislación, regulación y supervisión Estado-Sociedad” registra una tendencia hacia la desregulación de los mercados y de los emprendimientos privados por parte del Estado, a la vez que fortalece la asociación “negocios” y “política”, la represión social y sindical, el asistencialismo social y la formación de la fuerza laboral según las necesidades de modernización del capital.

• En un contexto paradójico de derechos, exclusión social, desempleo, pobreza y desigualdades estructurales, la función “Reproducción fuerza de trabajo, cultura, deporte y gasto social” gana en importancia dentro de las apropiaciones del PGN de un 9,8 por ciento a mediados del siglo XX a un promedio de 39,6 por ciento durante lo corrido del siglo XXI.

• Las sociedades periféricas se caracterizan históricamente por la existencia de sectores enormemente privilegiados, un gran número de personas sobreviviendo de trabajo y empleos precarios, y hundidas en la pobreza o en la verdadera miseria, y una población superflua confinada en suburbios o arrinconada en un sistema carcelario que crece rápidamente. Estas condiciones dan lugar a sociedades violentas, punitivas, al antagonismo irreconciliable y al estímulo de la rebelión y la permanente agitación social. En consecuencia, la función “Conflicto social, reparación, represión y control ciudadano” absorbe una alta proporción de las energías sociales y los recursos públicos: cerca del 18 por ciento del PGN durante los últimos 75 años. Es un gasto que va a parar en un agujero negro donde confluyen fuerzas de represión, compra de armamento, narcotráfico, burocracia, organizaciones criminales y mafiosas, jueces, abogados, fiscales, cárceles, guardias carcelarios, presos, victimarios y víctimas, etcétera.

• La actividad social, política y económica está marcada y condicionada en Colombia por las instituciones extractivas. El uso creciente de recursos naturales y minero-energéticos producto del desarrollo económico rentista y desbordado genera una pérdida continua de biodiversidad a escala nacional con consecuencias irrevocables de pobreza y conflicto social. Los hidrocarburos aportan el 3,3 por ciento del producto interno bruto (PIB), en tanto el petróleo representa el 40 por ciento de lo que Colombia le vende al mundo. Para 2022 la Nación espera unos ingresos de 7,5 billones de pesos producto de la extracción de petróleo, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).

Además, países en la franja tropical y con amplios retos socioeconómicos, como Colombia, son más vulnerables ante los efectos del cambio climático y la crisis ambiental planetaria. Sin embargo, el modelo neoliberal hegemónico, la cultura centrada en las ganancias y la ausencia de conciencia social y alternativas sostenibles explica la poca importancia que la función “Condiciones ambientales economía-sociedad” tiene dentro del PGN. A esta función solo se asigna el 0,3 por ciento de los recursos públicos apropiados.

Son todas estas características y formas de la cosmovisión hegemónica, de la economía política, las finanzas y gobernanza del Estado colombiano las que invitan a preguntar por la necesidad, posibilidad y vías políticas por seguir para lograrlas reorientar en una perspectiva y énfasis cuyo núcleo sean las mayorías y la soberanía nacional, la convivencia y la solidaridad, la dignidad humana, la democracia plural, la libertad, la justicia y la armonía con la naturaleza. ¿Podrá nuestra sociedad reorientarse en esta perspectiva en el mediano plazo?

1. El IVA interno genera un sobrecosto del 19 por ciento en el precio de los bienes y servicios de la canasta básica; en consecuencia, precariza y socava el nivel de vida de la clase trabajadora y los pobres: de una parte, la proporción de ingreso familiar dedicado a satisfacer las necesidades básicas aumenta a medida que el ingreso disminuye, de otra, la demanda para alimentos registra una baja elasticidad-ingreso (no obstante, cuando un hogar cae en la indigencia reduce drásticamente el consumo alimentario, provocando hambre y desnutrición).

2. Este impuesto grava el consumo generado en la prestación o la venta al consumidor final o la importación por parte del consumidor final de bienes y servicios específicos, como servicios de telefonía, datos, internet y navegación móvil, consumo de bolsas plásticas, consumo de cannabis y la venta de inmuebles.

3. Mensaje Presidencial presentación PGN 2022, 29 de julio de 2021, p. 7.

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*Economista y filósofo. Integrante del comité editorial de los periódicos Le Monde Diplomatique, edición Colombia y desdeabajo.