La historia de las mega-pensiones en Colombia
Cómo el Congreso y las Cortes se saltan la Constitución y el sentido del pudor para auto-decretarse mesadas millonarias, mientras permiten que la mayoría de los colombianos no acceden ni siquiera a la pensión. Vergonzoso y difícil de creer.
Luis Hernando Barreto Nieto*
Una distinción básica
Para esclarecer el debate jurídico entre las altas cortes por el tema de las “mega-pensiones” es necesario comenzar por la distinción básica entre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, por una parte, y por la otra el régimen de seguridad social para el común de los colombianos:
· La Constitución y el Código Sustantivo del Trabajo diferenciaron expresamente el régimen salarial y prestacional del régimen de seguridad social. La seguridad social cubre los riesgos de salud o de vejez (por eso es un seguro) mientras que las primas, vacaciones y demás prestaciones sociales son pagos en dinero o en especie que el patrón debe hacer directamente a sus trabajadores.
El gobierno ya conocía lo que sería el régimen general para los colombianos, se anticipó a incorporar en la Ley 4 (artículo 17) un sistema pensional privilegiado para los congresistas.
El Congreso reglamentó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, congresistas y miembros de la Fuerza Pública mediante la Ley 4 de 1992, mientras que el régimen general de seguridad social fue reglamentado por la Ley 100 de 1993.
Es importante advertir que cuando se sancionó la Ley 4, el gobierno ya tenía listo el proyecto de ley sobre seguridad social que habría de convertirse en la Ley 100.
En el trámite consecutivo de estos dos regímenes intervinieron el Ministerio de Trabajo que los preparó, y los integrantes de las comisiones séptima de Senado y Cámara que los aprobaron. Es decir, había plena conciencia de un mismo gobierno y de un mismo congreso acerca de los dos regímenes que se estaban tramitando y aprobando.
El “mico” parlamentario
Y así, aunque en 1992 el gobierno ya conocía lo que sería el régimen general para los colombianos, se anticipó a incorporar en la Ley 4 (artículo 17) un sistema pensional privilegiado para los congresistas.
El Cuadro siguiente ilustra la desproporción entre los requisitos y parámetros para acceder y liquidar la pensión de los congresistas y aquellos otros que unos meses después estableció la Ley 100 para los demás colombianos:
Palacio de Justicia en Bogotá. Foto: Eleliaspruz
El artículo 17 de la Ley 4 nació inconstitucional porque se refería a un tema distinto (pensiones) de su objeto (salarios y prestaciones) – es lo que se llama inconstitucionalidad por falta de unidad de materia. Sin embargo este artículo ha sobrevivido al escrutinio de innumerables debates y sentencias que la Corte Constitucional llevó a cabo a lo largo de las últimas dos décadas: ¿por qué?
A la luz de la ciencia política, la explicación es clara aunque no sea grata: el poder judicial no es tan desinteresado como se supone, sino que es arte y parte del sistema de grupos de interés que luchan por sus propias tajadas.
Desde esta perspectiva realista, las cortes ratifican las decisiones distributivas del poder político en lugar de cumplir lo que Kant llamó la “ley moral” o de ceñirse a los ideales de neutralidad, justicia y equidad. El incentivo de las cortes es capturar la mayor parte de los recursos a distribuir.
El “super-mico” para los magistrados
La teoría realista se comprueba en un medio jurídico tan vulnerable como el nuestro, cuando los magistrados de las altas cortes consiguen hacer parte del mismo festín de privilegios que los congresistas.
Lo asombroso, paradójico y desconcertante es la forma como los magistrados acceden a estas prerrogativas, mediante el artículo 28 del Decreto 104 de 1994, decreto ordinario que reglamentó el régimen salarial (Ley 4 de 1992) para la Rama Judicial, la Procuraduría y la Justicia Penal Militar.
En este caso, el gobierno estaba legalmente reducido a reglamentar aquellas materias objeto de la ley marco (régimen salarial) sin la posibilidad de inventar temas nuevos como el régimen pensional especial para magistrados, inexistente en la Ley 4.
Tampoco esta Ley indicó que el régimen pensional de los magistrados sería homologable con el de los congresistas, lo que pone en seria sospecha la legalidad del artículo 28 del Decreto 104. Pero, ¿qué ha dicho al respecto el Consejo de Estado?
Abusos y más abusos
Sobre la base de aquellas dos, digamos, “irregularidades jurídicas” se produjo una cascada de solicitudes y demandas de ex congresistas y ex magistrados para acrecentar su mesada pensional.
No fueron pocos los exparlamentarios que aprovecharon el “todo concepto” del ingreso base para solicitar la reliquidación de su pensión incorporando el valor de los tiquetes y viáticos de los desplazamientos que hicieron como congresistas.
Otros recurrieron a una ley del siglo XIX (Ley 50 de 1886) para sustituir dos años de servicio público por cada libro publicado, sin haber cotizado a pensiones lo correspondiente a ese período.
La prima especial de servicios para magistrados y otros altos funcionarios del Estado fue establecida “sin carácter salarial” por el artículo 15 de la Ley 4 de 1992. Aunque este artículo fue declarado exequible en 1996 y en 1999 por la Corte Constitucional, en 2003 la misma Corte lo declaró inexequible, lo que convierte esta prima en factor de salario para liquidar la pensión de jubilación.
El incentivo de las cortes es capturar la mayor parte de los recursos a distribuir.
Las suplencias de los congresistas y los encargos de los magistrados auxiliares fueron figuras utilizadas para aumentar el ingreso base de liquidación de la pensión de personas próximas a pensionarse.
Además, se homologó y niveló la pensión de los ex congresistas y ex magistrados pensionados antes de la Ley 4 de 1992, en un monto que no fue inferior al 50 por ciento de la pensión privilegiada decongresista activo.
Todo esto condujo a que el número y monto de las mega-pensiones subieran como espuma y algunas de estas sobrepasaron los 30 salarios mínimos, razón por la cual un grupo de conjueces de la Corte Constitucional reaccionó para detener este festín.
Sala plena de la Corte Constitucional. Foto: Corte Constitucional
El mea culpa de la Corte Constitucional
La histórica Sentencia C-258 de 2013 trató de detener el crecimiento de un monstruo de mil cabezas que se engendró a partir de la omisión de la Corte Constitucional, que no reconoció a tiempo la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.
Si bien a estas alturas era muy difícil para los magistrados de la Corte reversar las decisiones de sus antecesores que consintieron la existencia del monstruo, la sentencia logró sustituir los parámetros claves para liquidar pensión del régimen especial por los equivalentes del régimen general.
No obstante, al ser difícil corregir el daño causado por las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley, debido al escaso plazo que la misma sentencia dispuso para identificarlas y reliquidarlas, la segunda mejor opción fue ponerles un techo y limitarlas a 25 salarios mínimos.
Ciertamente los malabares jurídicos que tuvo que hacer la Corte para tratar de enderezar un asunto que se salió de madre no fueron perfectos y dejaron pequeños intersticios que ahora el Consejo de Estado quiere explotar en beneficio exclusivo de los magistrados de las altas cortes que se encuentran en régimen de transición.
Revivir la vigencia del antiguo sistema pensional de los magistrados (Decreto 546 de 1971), después de que la Corte neutralizó los efectos onerosos del Decreto 104 de 1994, deja la sensación de que el Consejo de Estado no ha decantado ni ha querido asimilar el mensaje de enmienda enviado por la Corte Constitucional a la sociedad civil, al gobierno, al Congreso y a sus colegas en el poder judicial.
Esto es evidente en los esfuerzos de interpretación creativa del Consejo de Estado, tales como el que la indemnidad de los regímenes de transición no admite aplicar los topes fijados en la sentencia de la Corte. Con esto se busca prolongar pensiones a magistrados por encima del tope de los 25 salarios mínimos.
En mora de un cambios
Cuando Latinobarómetro pregunta por la satisfacción con la manera como funciona el sistema judicial, el 65,2 por ciento de los colombianos dice encontrarse no muy satisfechos o nada satisfechos.
A la pregunta: ¿cuán justa cree usted que es la distribución del ingreso en el país?, el 86.4 por ciento responde que es injusta o muy injusta.
Estos resultados reflejan no solo el concurso de los magistrados en la desigual distribución de recursos, sino la carencia de una unidad monolítica del poder judicial.
Ahora que se habla de equilibrio de poderes, sería conveniente crear una “sala de diálogo judicial” transversal a todas las altas cortes, al mejor estilo europeo, para que allí los magistrados resuelvan y concilien sus diferencias y unifiquen criterios sobre decisiones en materias comunes.
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* Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales.
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