¿Por
qué subsisten los regímenes especiales de pensiones?
Libardo Espitia
Foto: Ejercito.
Un
recuento claro y pormenorizado para entender la dimensión del abuso de poder:
congresistas, magistrados y miembros de la Fuerza Pública gozan de privilegios
inconstitucionales, que tarde o temprano se tendrán que revisar dada su
insostenibilidad fiscal.
La
ley 4ª fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de
los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública.
Un
solo régimen para todos
El
artículo 48 del capítulo 2 del Título II de la Constitución de 1991 estableció
que la seguridad social es un derecho económico, social y cultural, al cual se
accede mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio e
irrenunciable bajo la dirección, la coordinación y el control del Estado,
sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
Este
derecho fue reglamentado mediante la ley 100 de 1993, que creó el Sistema de
Seguridad Social Integral, enmarcándolo
en los principios de participación, unidad y solidaridad, con el fin de que los
colombianos, sin excepción, pudieran acceder a tal derecho.
La
Ley 100 definió el Sistema de Seguridad Social Integral como el conjunto
armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado
por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos
profesionales y demás servicios sociales complementarios.
La
ley señaló los procedimientos para ir eliminando paulatinamente los regímenes
especiales del nuevo sistema de pensiones, que todavía existían en los sectores
eléctrico, minero y textil, entre otros.
La
ley 4ª de 1992: abuso de poder
Sin
embargo, por iniciativa del gobierno de César Gaviria — siendo ministro de
Trabajo Francisco Posada de la Peña y ministro de Hacienda encargado Héctor
José Cadena Clavijo — se expidió la ley 4ª de 1992, en contravía de los
principios fijados por la Constitución y quedaron plasmados en la propia ley
100 un año después.
Sin
embargo, por iniciativa del gobierno de César Gaviria — siendo ministro de
Trabajo Francisco Posada de la Peña y ministro de Hacienda encargado Héctor
José Cadena Clavijo — se expidió la ley 4ª de 1992, en contravía de los
principios fijados por la Constitución y quedaron plasmados en la propia ley
100 un año después.
La
ley 4ª fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de
los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, donde cabe destacar algunas
particularidades:
Estableció
una prima entre el 30 y el 60 por ciento del salario básico, sin carácter
salarial, para los magistrados de todo
orden, de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso
Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial
y Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal
Superior Militar y Jueces de Instrucción Penal Militar. Este beneficio también fue otorgado a los
delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, a los
Registradores del Distrito Capital y a los niveles de directivos y asesores de
la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Dispuso
que los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema
de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador
General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General
de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil
tendrían una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a
los demás ingresos laborales, igualaran a los percibidos en su totalidad, por
los miembros del Congreso.
También
indicó que la remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos
laborales de los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura y los
Fiscales del Consejo de Estado serían idénticos.
A
pesar de la generosidad de la ley, se estableció claramente que estos ingresos
no tenían connotación salarial. Sin embargo - y sorpresivamente -la Corte
Constitucional eliminó esta talanquera
mediante sentencia del 2003, en abierta contradicción con otras de sus
propias sentencias proferidas en 1996 [1].
Por
último, la Ley 4 estableció un régimen especial de pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para Representantes y Senadores: la pensión no
podría ser inferior al 75 por ciento del ingreso mensual promedio percibido por todo concepto durante el último
año. Se reajustaría cada año en el mismo porcentaje del salario mínimo
legal. Es decir que la base del
cálculo para pensionarse como congresista o magistrado sería el 75 por ciento
del mejor salario del último año y no el 60 por ciento del promedio de los
últimos diez años cotizados, además de haber hecho los aportes correspondientes durante 20 años,
como el resto de los colombianos.
Las
Altas Cortes prevaricaron
En
2005, mediante el Acto Legislativo Nº 01, se adicionó el artículo 48 de la
Constitución para modificar el régimen de las pensiones en Colombia: se
eliminaron los beneficios adicionales logrados mediante convenciones
colectivas. Solo quedaron dos regímenes especiales: el del Presidente de la
República y el de la Fuerza Pública.
Representantes
y Senadores: su pensión no podría ser inferior al 75 por ciento del ingreso
mensual promedio percibido por todo
concepto durante el último año.
Foto:
Angélica Zambrano @Anyelik
La
reforma constitucional estableció que a partir del 1 de agosto de 2005 ningún
colombiano podría pensionarse con más de 25 salarios mínimos; igualmente
dispuso que a partir del año 2014 la edad de jubilación aumentaría en dos años,
de modo que para las mujeres subirá de 55 a 57 años, y para los hombres pasará
de 60 a 62 años.
A
pesar de estos mandatos constitucionales,
tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han desconocido
los principios de igualdad y de universalidad, privilegiando a un pequeño grupo
de funcionarios pertenecientes a la Rama Judicial y a los congresistas.
Fallos
expedidos por el Consejo de Estado han ahondado la crisis de las pensiones. Por
ejemplo — dando mal ejemplo — Alejandro Ordóñez Maldonado, siendo magistrado de
esa entidad, en varias decisiones reconoció el último salario devengado como
base para liquidar algunas pensiones, en lugar del promedio de los últimos 10
años, además de incluir otros factores para su liquidación pensional.
Ya
como jefe del Ministerio Público, Ordóñez expidió la Circular Nº 54 del 3 de
noviembre del 2010 donde citó la jurisprudencia del Consejo de Estado —
incluyendo sus propios fallos como consejero — y conminó a los funcionarios
administradores de pensiones a que cumplan las sentencias que confirman esas
onerosas pensiones de congresistas e integrantes de la Rama Judicial. Advirtió obviamente a los funcionarios
públicos sobre las consecuencias disciplinarias que podría acarrearles el
desconocimiento de tan egregias disposiciones.
Para
completar la defensa de semejantes privilegios, hace unos días el Procurador se
unió al coro de los presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo
de Estado al conceptuar que tales pensiones constituían derechos adquiridos y
que obviamente eran intocables.
Esta
salida de Ordóñez era previsible: el Consejo de Estado precisamente lo postuló
en 2008 como integrante de una débil terna.
Como era lógico, el Congreso lo eligió sin dificultad, al no tener
competidores de peso.
Cuánto
cuestan los privilegios
Alrededor
de 1.200 personas reciben mesadas de más de 15 millones de pesos, pese a que
sus aportes están lejos de compensar esa suma. Cada una de esas pensiones
costando hasta 4.000 millones al erario público, pues la esperanza de vida
promedio de una de esas pensiones es de 40 años. Ese cálculo no incluye los casos en los que
ex titulares terminan sus días casados con mujeres mucho más jóvenes.
Las
pensiones de congresistas y magistrados se liquidan tomando como base gastos de
representación, asignación básica,
primas de vivienda, de navidad, de salud y servicios. Por eso algunas
superan los 20 millones. Altos magistrados han ganado demandas que les
incluyan, por ejemplo, las bonificaciones que reciben cada 4 años. La propuesta
de gravar las pensiones altas, inicialmente inlcuida por el gobierno en la
reforma tributaria, curiosamente tampoco prosperó…
En
el siguiente cuadro puede apreciarse la evolución galopante que ha tenido el
presupuesto general de las entidades que tienen que ver con las pensiones de
los regímenes especiales:
Cuadro
1 - Evolución del presupuesto, sin incluir fondos rotatorios. (en
millones de pesos)
Fuente: Leyes Generales de Presupuesto de la Nación.
* No incluye Fiscalía General de la Nación.
La
Fuerza Pública: otra bomba pensional
En
todo el mundo, la guerra es un negocio lucrativo: el complejo
militar–industrial de potencias grandes y medianas moviliza recursos enormes
hacia el mercado mundial de armas cada vez más sofisticadas y costosas,
estimula la investigación y la innovación en campos insospechados y genera
utilidades aun mayores.
Pero
a largo plazo los efectos perversos de la guerra afectan a todas las economías,
especialmente a las de los países en vías de desarrollo, al desviar recursos
hacia actividades no productivas. Los
pasivos pensionales de la Fuerza Pública constituyen un rubro muy significativo
en el presupuesto nacional.
Colombia
ha sufrido los efectos devastadores de una guerra de casi medio siglo,
incluyendo la destinación de cuantiosos recursos públicos al sostenimiento del
aparato militar, recursos que hubieran podido destinarse a la inversión social
y a acelerar el crecimiento económico. (Ver el recomendado de Razón Pública,
del pasado 27 de enero: Crecimiento económico y conflicto interno en Colombia,
de Alexander Riveros).
En
Colombia, la Fuerza Pública está integrada por las Fuerzas Militares y la
Policía Nacional, cuyos presupuestos han venido creciendo de manera
acelerada, tal como se observó en el
Cuadro anterior.
Al
aumentar el pie de fuerza — tendencia que se acentuó con la política de
seguridad democrática —, el pasivo pensional derivado del régimen especial ha
aumentado de modo significativo. Así lo muestra el Cuadro 2:
Cuadro
2 - Pasivo pensional de la Fuerza Pública
(en
millones de pesos)
Fuente:
Ministerio de Defensa Nacional.
Pensiones
de la Fuerza Pública
Para
acceder al uso de buen retiro en la Fuerza Pública deben cumplirse condiciones
muy distintas de las que existen para el régimen general de pensiones,
aplicable a la inmensa mayoría de los colombianos:
El
tiempo de retiro y de cotización es inferior en 189 semanas al del Régimen de
Prima Media y en 214 semanas al del Régimen de Ahorro Individual.
En
cuanto a los aportes o cotizaciones mensuales, en los Regímenes de Prima Media
y de Ahorro Individual, estas corresponden al 16 por ciento del salario base y
se dividen entre el cotizante y el empleador. Para la Fuerza Pública no hay
aporte del empleador.
Los
aportes del personal en servicio a las cajas de retiro escasamente equivalen al
5 por ciento de su ingreso mensual.
Es
evidente la existencia de una pensión temprana y muy favorable para el jubilado
de la Fuerza Pública: podrá disfrutar su pensión durante un tiempo más
prolongado que en los demás regímenes, más todavía cuando la esperanza de vida
está aumentando.
El
aumento promedio anual del número de pensionados de la Fuerza Pública es del 5
por ciento. Entre 2002 y 2007, el número de pensionados del sector aumentó en
un 27,3 por ciento, al pasar de 124.793 a 158.918 personas.
Un
andamio insostenible
La
demanda que cursa en la Corte Constitucional contra el artículo 17 de la ley 4ª
de 1992 ha sacado a la luz las decisiones judiciales que extendieron los
beneficios, los regímenes de transición, y aún peor, que concedieron prerrogativas a quienes por ley
no las merecían. Un informe elaborado por el Ministerio de Hacienda ha sido
dado a la publicidad y está siendo examinado por la Corte Constitucional.
El
Consejo de Estado y la Corte Constitucional han desconocido los principios de
igualdad y de universalidad, privilegiando a un pequeño grupo de funcionarios
de la Rama Judicial.
Foto:
Consejo de Estado
De
acuerdo con los argumentos de la demanda y que son plenamente reconocidos por
el propio gobierno, el sistema pensional se está tambaleando financieramente.
Para
cubrir esas millonarias pensiones será necesario garantizar una cifra
astronómica: aproximadamente 20,1
billones de pesos.
Más
allá de la polémica jurídica, el pago de pensiones para congresistas y
magistrados ha venido subiendo entre 2,4 y 3 billones de pesos en los dos
últimos años. Para 2012, el presupuesto para pensiones será de 29,5 billones de
pesos, mientras que el de educación será de 19 billones y el de salud, de 12,9
billones.
Un
monto desproporcionado, ante la desigualdad de los ingresos en Colombia: el 84
por ciento de los trabajadores devenga menos de 2 salarios mínimos y el 49 por
ciento menos de 1 salario mínimo.
Colombia
tendrá que destinar al pago de estas pensiones vergonzosas entre 43 y 57,2 billones de pesos más a lo largo de
los próximos 20 años. Un gasto descomunal para el Estado, además de lo que
tendrá que consagrar cada año para el pago de mesadas pensionales ordinarias.
La
Corte Constitucional tiene una oportunidad de oro para hacer cumplir los
principios de igualdad y de universalidad que deben primar en un Estado social
de Derecho y que han sido vulnerados por el régimen excepcional de congresistas
y magistrados.
La
otra bomba pensional, la de la Fuerza Pública, no se ha querido tocar por
obvias razones, pero tarde o temprano se tendrá que abordar dados los fuertes
impactos sobre las finanzas públicas.
Libardo Espitia
*
Director de Servicios Públicos de la Red de Veedurías de Colombia.
http://www.razonpublica.com/index.php/econom-y-sociedad-temas-29/3557-ipor-que-subsisten-los-regimenes-especiales-de-pensiones.html
