LAS DINÁMICAS DE POBLACIÓN EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

Sin lugar a duda, el Plan Nacional de Desarrollo (PND)1 puede considerarse como una figura de trascendental relevancia técnica, política, jurídica y económica, pues se considera la carta de navegación que traza la ruta de priorización e inversión social y económica en los años subsiguientes. Es entre otras cosas, la manifestación de la propuesta política de cada uno de los gobernantes.

En el caso de los procesos de participación, la construcción del actual PND marcará un hito en la construcción de política pública con el reconocimiento de la voz de los distintos sectores de la sociedad dando paso de una sociedad estadocéntrica a una sociedad multicéntrica como lo señala Uvalle (2011). La masiva participación de la sociedad en los diálogos regionales no tiene precedente en la construcción de un instrumento de planeación en el país. Estos diálogos establecidos como procesos vinculantes son el logro de una propuesta política que busca el reconocimiento de lo diverso y plural del país, de una idea de construcción de “abajo hacia arriba” en el sentido de un plan que construye sus bases desde las regiones.

La misma construcción de la agenda regional marcó un cambio significativo en la forma de entender el país: por un lado, se rompió el tradicional esquema de regionalización basado en la división político–administrativa en departamentos, como tradicionalmente se habían elaborado los procesos de consulta y/o validación de los planes anteriores. En este caso el Departamento Nacional de Planeación –DNP– definió los criterios para la construcción de regiones, con lo cual, se llegó a la cifra de 51 territorios en los cuales se desarrollaron los diálogos regionales vinculantes. Esta regionalización sirve al país para el reconocimiento de condiciones de vida, para la priorización de estrategias de desarrollo más precisas, pues, aunque los departamentos son diversos, aun dentro de estos las provincias o regiones son también diversas; por ello romper la lógica de los limites administrativos le otorga una mirada más precisa a las posibilidades y necesidades de desarrollo.

Por otro lado, la regionalización propuesta permite transformar las lógicas tradicionales de cacicazgos políticos, pues los espacios de participación habían sido cooptados por los mismos poderes políticos partidistas e incluso, por los mismos sectores económicos de siempre. Por ello, un gran logro de los diálogos regionales es otorgar voz a los actores locales quienes asisten de manera genuina bajo la idea de construir un proyecto de sociedad para el corto y mediano plazo.

El balance final que entrega el DNP habla de la participación de cerca de 300.000 personas, una cifra sin lugar a duda trascendental para la gobernabilidad del plan. No obstante, de este ejercicio emergen al menos dos grandes retos: por un lado, uno técnico que enfrentan quienes se encuentran al frente de la elaboración y aprobación final del Plan es que se visibilice de la mejor manera la participación de todos estos sectores de la sociedad que acudieron a los diálogos. Si bien, es evidente que no quedará reflejado todo lo dicho, si es un reto que política y económicamente se puedan visibilizar los mínimos consensos logrados en estos espacios de participación.

El segundo reto es la territorialización y regionalización del Plan. Es decir, una vez que se ha sintetizado el sentir de los territorios en un documento que llega al gobierno central, ahora le toca a éste actuar en el sentido opuesto; es decir, buscar las estrategias para que las iniciativas locales se puedan llevar a cabo. Esto es un reto de corto y mediano plazo, pues no solo se dará en la puesta en marcha del PND, sino que también se deberá incidir estratégicamente para que los nuevos mandatarios locales, por elegir en los comicios de octubre próximo, incorporen la visión del PND en sus territorios en la nueva ronda de planes de desarrollo 2024-2027. La información recabada es muy valiosa y debería ser devuelta a la sociedad como insumo para la construcción de las propuestas de desarrollos de quienes aspiran a ser candidatos a alcaldías y gobernaciones. Es otra forma de asegurar la territorialización del PND.

Frente a la segunda acepción propuesta, es decir, la incorporación de la dinámica demográfica surge una pregunta necesaria: ¿Por qué incorporarla en el PND? Dos lugares, uno político y otro teórico–práctico, dan luz sobre ello: en el primer caso, Colombia como miembro del Sistema de Naciones Unidas ha acogido las diversas disposiciones e instrumentos generados en este marco, entre ellos, los informes de las conferencias de Población y Desarrollo realizadas desde los años 70 y que, de manera global tienen su último referente en la conferencia de Cairo en 1994; pero de manera regional en el Consenso de Montevideo en 2013. En todos estos espacios de encuentro se ha reiterado la importancia de incorporar la dinámica de las poblaciones humanas (dinámica demográfica) en las estrategias de desarrollo como forma de avanzar hacia un desarrollo sostenible.

En este sentido, se ha instado a que los países incorporen en todas las políticas, planes y programas y en todas las escalas de gobierno la dinámica demográfica, como forma de reconocer condiciones de posibilidad de desarrollo, pues esta variable determina y es determinada por las condiciones vigentes en el territorio. De ahí también su valor teórico, pues los cambios en la dinámica demográfica son expresión del modelo de sociedad y de las condiciones de desarrollo. Pero también la dinámica demográfica emerge como un determinante, pues posibilita o limita la aspiración a un modelo de sociedad cuando entra en interacción con las otras dimensiones del desarrollo territorial.

En el primer aspecto2, desde hace una década el conjunto del país se encuentra en un proceso avanzado de transición pues la fecundidad se encuentra por debajo de la tasa de remplazo (2.1), lo que ha generado bajos niveles de crecimiento. Sin embargo, esta situación no es uniforme en todo el país, unos departamentos se encuentran más avanzados en los procesos de transición como Bogotá3, la región central y la zona norte del país, mientras que la zona sur presenta los mayores rezagos.

Comprender estas dinámicas de cambio y transformación de la base poblacional del país será necesario y solo de esa manera será posible cumplir con el propósito de poner al agua, la biodiversidad y las personas en el centro del ordenamiento del territorio. Comprender que hay territorios que empiezan una fase de decrecimiento poblacional mientras que otros crecen a ritmos bajos será necesario para pensar las estrategias de sostenibilidad en el mediano plazo. En este caso, para el gobierno nacional será necesario comprender todo el juego de la dinámica y no solo el proceso de asentamiento o distribución urbano–rural.

Con relación a su dinámica migratoria es necesario comprender que Colombia, a lo largo de la última década, pasó de ser un país expulsor de población (situación vigente con mayor fuerza desde mediados de los años 80 y hasta comienzo de la década de 2010), para pasar a ser un país receptor de población migrante, fundamentalmente con los altos flujos humanos llegados desde Venezuela. Ser un país receptor de población significa una posibilidad de revertir los efectos de las bajas tasas de crecimiento vegetativo o natural que ya se describieron, pero fundamentalmente una posibilidad de crecimiento no solo poblacional, sino económico y social, pero se requiere un cambio de paradigma. Socialmente el modelo ha estado centrado en los efectos adversos y en los costos económicos y sociales de la migración para los Estados, así como en los posibles conflictos que genera la competencia por los bienes y recursos. Pero una sociedad de derechos reconoce en la migración oportunidades de desarrollo y por ello, la perspectiva que adopta el PND de cierre de brechas e integración de la población migrante a las transformaciones estructurales del país es una notable apuesta.

Sin embargo, existe una segunda connotación importante sobre la migración: el proceso interno, dinámica que está marcando una tendencia importante que se suma a los procesos de transición demográfica. Paralelo a la baja fecundidad, el país tiene un movimiento interno considerable que en muchas ocasiones está generando dinámicas complicadas para la garantía de la sostenibilidad de la base poblacional. Hoy cerca del 5 por ciento de los municipios se encuentran con pérdidas absolutas de población y la migración se encuentra como la variable estratégica que está reforzando tal perdida y concentrando la población en pocas localidades. Pero también, es la variable que está ejerciendo influencia en que cerca de 300 municipios lleguen a crecimientos cercanos a cero, pues aunque son positivos no superan el 0.5 por ciento de crecimiento anual, situación que pone en riesgo el remplazo generacional y la sostenibilidad de la población a largo plazo4.

En estos movimientos también es necesario hablar de la transición urbano–rural que ya se venía dando desde mediados del siglo pasado, dinámica que no es propia del país sino que obedece a una tendencia regional. Hoy cerca del 23 por ciento de la población del país vive en las zonas rurales, en condiciones de mayor vulnerabilidad y pobreza, con déficit de empleo y con baja rentabilidad en la producción, realidad que estimula la migración, generalmente de los más jóvenes a las cabeceras municipales o a las grandes ciudades generando un efecto de envejecimiento de las estructuras poblacionales que viven en las zonas rurales, situación que pone en riesgo el remplazo generacional, la transmisión de costumbres y la soberanía alimentaria del país, si se tiene en cuenta que esta dinámica se encuentra más acentuada en la región central que opera como una gran despensa agrícola.

El PND ha previsto múltiples estrategias de fortalecimiento de las relaciones urbano –rurales que, de ser bien implementadas, pueden contribuir en revertir las tendencias urbanizadoras y que si se suman a lo contemplado en los acuerdos de La Habana en materia de reforma rural integral, pueden generar nuevas oportunidades al campo colombiano.

Y, el último efecto, el del envejecimiento que, puede considerarse como el producto de todas las anteriores dinámicas, puede mostrarnos notables desafíos en materia de política para el país, que pasará de contar con 20 adultos por cada 100 niños en 1985 a casi 156 adultos mayores de 60 años por cada 100 niños en 2050 (Castro, 2022 pg 38) situación que puede mostrar el logro de una sociedad que ha encontrado garantías y acceso a servicios y derechos, pero que también en el mediano y largo plazo impondrá retos en materia de salud, seguridad social y sistema de cuidado, solo por mencionar algunos temas.

El PND integra estrategias en el componente de Seguridad Humana y Justicia Social para promover la protección social y económica de las personas mayores: en este sentido estrategias de promoción de la salud y la propuesta de reforma pensional apuntan a la mejoría de las condiciones materiales de las personas mayores de 60 años. El Plan promueve la implementación de una política de Envejecimiento y Vejez que dignifique la vejez en el país.

Pero también, el plan considera la articulación de las estrategias con el Sistema Nacional del Cuidado, estrategia que había sido instaurada desde gobiernos anteriores, pero que tendrá que dar frente a los retos emergentes de pensar sociedades que envejecen con condiciones de precariedad, sumadas a retos postergados en materia de infancia, adolescencia y juventud que aún no han sido garantizados y frente a los cuales persisten deudas sociales en materia de salud, protección y educación.

1 Los Planes de Desarrollo (PND) son una figura político–administrativa reciente en la historia del país que se remonta a la Constitución de 1991, que en el artículo 339 crea la figura y establece sus contenidos conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, precisando que “En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública”.

2 La transición demográfica se ha entendido como una transformación de las sociedades humanas en función de sus variables biológicas: natalidad y mortalidad, transitando desde altos niveles de fecundidad y mortalidad que se compensan y generan bajos crecimientos, pasando por un descenso de la mortalidad sucedido por un descenso de la natalidad, hasta lograr bajos crecimientos fruto de un bajo comportamiento en las dos variables.

3 Si bien en el ordenamiento jurídico Bogotá no se considera un departamento, por su importancia económica, política y en este caso, por el tamaño de población se le da el tratamiento equiparable a departamento.

4 Al respecto se ha desarrollado proceso investigativo en la Universidad Externado de Colombia bajo el nombre de Sustentabilidad Poblacional de las Entidades Territoriales de Colombia en proceso de publicación.

Castro, J. A. 2022. Estudios Poscensales Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 Valoración de las fases de la transición demográfica a nivel departamental y los determinantes de estos procesos, a partir de los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018. DANE – UNFPA. https://www.dane.gov.co/files/censo2018/estudios-poscensales/13-Valoracion-fases-transicion-demografica-nivel-dep-datos-CNVP-2018.pdf

Bertha Lerner, Ricardo Uvalle, Roberto Moreno, (coords) Gobernabilidad y gobernanza en los albores del siglo XXI y reflexiones sobre el México contemporáneo / México, D.F.: UNAM; Instituto de Investigaciones Sociales; Instituto de Administración Pública del Estado de México, A. C

Constitución Política de Colombia.

Juan Andrés Castro*:  Profesor de la Facultad de Ciencias Sociales – Universidad Externado de Colombia

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Fuente: Periódico desdeabajo N°301, 18 de abril-18 de mayo de 2023