DEBATE Y ANÁLISIS:
Puertos, vías y ciudades: 25 años de fracaso ¿Por qué?
Desde el gobierno de César Gaviria con el que comenzaron las privatizaciones se han intentado modelos público-privados que no han funcionado
Por: Gustavo Moreno Montalvo
El comercio internacional es reto importante para la economía nacional. Colombia tuvo economía muy protegida hasta 1990. En ese momento, al abrirse el país al mundo, era evidente la necesidad de tener mejores puertos y vías para facilitar su inserción en la economía mundial, pero no se acometió un plan ordenado para subsanar las deficiencias. Se entregaron en concesión los puertos de Cartagena, Buenaventura, Barranquilla y Santa Marta, propiedad del Estado, a sociedades regionales, y se propició la inversión en empresas que compiten entre sí en un mismo puerto. Además se dilató la construcción de las vías necesarias para conectar el interior con las costas, tarea aún hoy inconclusa. Tampoco se han replanteado las ciudades para ajustarlas a estrategias de desarrollo apropiadas para la región respectiva. Ha pasado un cuarto de siglo y el déficit nacional de infraestructura persiste.
Ciudades competitivas son esenciales para aprovechar las ventajas comparativas de las diversas regiones y lograr costos menores para productos importados necesarios. Una economía pequeña, como la colombiana, exige esfuerzos para capturar economías de escala, defender el aparato productivo, lograr educación básica y formación profesional apropiadas a las exigencias de los mercados y las estrategias de las diversas regiones, e incluso impulsar ajustes en lo cultural para mejor articulación internacional. Para lograr esos propósitos se requiere dotar al país de la infraestructura requerida.
Los puertos deben competir entre sí, pero la fórmula escogida, en la cual diversos conjuntos de muelles en un mismo puerto se consideran competencia, no tiene sentido, porque reduce los beneficios de las economías de escala y hace más difícil la inversión en mejoras que reduzcan costos o permitan mayores volúmenes de carga. Desde el principio las sociedades portuarias podrían haber integrado la totalidad de la infraestructura del puerto correspondiente, pero en Cartagena, primer puerto colombiano según valor de exportaciones e importaciones diferentes de petróleo y carbón, se construyeron instalaciones portuarias en Contecar, de la Flota Mercante, y El Bosque, de accionistas del Grupo Corona. En Buenaventura, segundo puerto por valor de exportaciones e importaciones y primero por tonelaje, hubo desde el principio firmas diferentes de la Sociedad Portuaria Regional en el mismo sitio, como OPP Graneles y Grupo Portuario, y además hay dos firmas nuevas con sus propias instalaciones: TCBuen, orientado a contenedores, y Aguadulce, terminal versátil, ambas con capital internacional. En Barranquilla hay una instalación adicional a la de la Sociedad Portuaria muy cerca de esta, y otra en Palermo, al frente, en la ribera opuesta del río Magdalena. La Sociedad Portuaria Regional de Cartagena firmó contrato por 30 años desde el principio, en tanto que las demás lo hicieron por 20, ampliados a otro tanto con posterioridad, sin hacer más bien subasta de activos cuando es evidente que ninguna empresa del sector privado invierte para recuperar su esfuerzo y compensar su riesgo en tanto tiempo. La Sociedad Portuaria de Cartagena compró Contecar con el paso de los años, con beneficios evidentes en competitividad frente a otros puertos del Caribe, que también hacen transbordo. Buenaventura tiene gran participación en la atención al comercio de granos para humanos y animales; por ende, por allí se importa mucho más que lo exportado.
La eficiencia de los puertos mejoró en forma notable como consecuencia de la vinculación de capital privado y el desmonte de Colpuertos, entidad estatal de pésima gestión y costosas convenciones colectivas que la hicieron insostenible, pero los logros no son suficientes ni siquiera en el caso de Cartagena, donde los indicadores son buenos, para atender las necesidades si la economía se ajusta más a las exigencias del mundo de hoy. La proporción en el comercio internacional de Colombia de los puertos de combustibles en la Guajira, en Ciénaga, en Cartagena y en el golfo de Morrosquillo sigue siendo abrumadora, situación sin sentido.
Las ciudades y los puertos son nodos en cadenas de valor que vinculan orígenes, destinos y puntos intermedios. El resultado de la cadena como un todo es decisivo para cada uno de sus elementos constitutivos. Por ello sorprende el lento desarrollo de infraestructura en Colombia. Todos los presidentes que han gobernado con economía abierta, desde Gaviria hasta Santos, comparten responsabilidad. Se destaca la ineptitud del difunto Ministro del gobierno de Álvaro Uribe, Andrés Uriel Gallego, quien estuvo ocho años en el cargo sin avances importantes; en cambio, bajo su égida se celebró el contrato del segundo tramo de la Ruta del Sol, para cuya adjudicación la firma brasileña Odebrecht corrompió al Viceministro Gabriel García, en caso que ha sido escándalo sonado en días recientes, con plena confesión para evitar el juicio penal. La doble calzada entre Buga y Buenaventura, único puerto colombiano de relieve en el Pacífico, no tiene perspectivas de terminarse antes de 2021, en tanto que el cruce en tiempo razonable del paso de La Línea, en la Cordillera Central, ni siquiera tiene perspectiva clara de terminación. Desde el comienzo del gobierno del Presidente Juan Manuel Santos se ha trabajado en un proyecto de 8000 kilómetros de vías en concesión de cuarta generación, pero menos de 1500 kilómetros son de doble calzada; parte importante del plan tiene como propósito atender compromisos fallidos de la administración Uribe para conectar bien algunas partes de Antioquia con respaldo en el balance de Interconexión Eléctrica S.A.; los beneficios sociales y económicos de esa inversión no son persuasivos. La administración de Santos al menos le asignó la tarea a la Agencia Nacional de Infraestructura, más razonable que involucrar en el riesgo a ISA, empresa cuya misión es la inversión y operación en el transporte de energía a alta tensión, actividad regulada con el propósito de participar en la atención a necesidades de electricidad.
Las ciudades, puntos de origen y destino de las cadenas de valor, no tienen claras sus estrategias. Aunque se enuncian subsectores con ventajas naturales o adquiridas, no hay políticas nacionales y regionales acordes con la retórica. El asunto no se limita a definir el ordenamiento territorial de núcleos urbanos e impulsar estrategias serias convenidas entre lo privado y lo público. Quizá el mayor pecado es haber incorporado al gasto el ingreso transitorio derivado de precios extraordinarios de petróleo crudo, que coincidió con aumentos importantes en el volumen de exportaciones de crudo y carbón. La consecuencia natural fue el robustecimiento artificial de la moneda. Así, los ingresos corrientes de la Nación aumentaron 50% entre 2010 y 2014, y los recursos se usaron de manera que no mejoró la competitividad de las regiones de manera sostenible. Más bien se invirtió en proyectos discutibles, como la construcción con propósito político de cien mil viviendas de interés prioritario sin costo para el adjudicatario, que no añaden mayor valor a la sostenibilidad económica, social y ambiental de las comunidades. Por los días en que cayó el precio del crudo a finales de 2014 la situación del sector manufacturero se había deteriorado en forma considerable como consecuencia de una revaluación sin fundamento. Si se hubiera ahorrado una proporción sustancial de estos recursos, como hizo Noruega, el aparato productivo habría crecido en un ambiente de tasa de cambio apropiada, con los beneficios correspondientes en aspectos como la construcción de conocimiento y el aumento de exportaciones con valor agregado, y la deuda pública no habría crecido en forma preocupante. Como es natural, la participación de la industria manufacturera en el PIB se redujo de manera significativa, y hoy la productividad por hora de Colombia es la tercera más baja de Latinoamérica, detrás de Haití y Honduras.
El gobierno actual tiene todavía tiempo de dejar el país con un plan serio en materia de puertos, vías y ordenamiento de ciudades para mejorar la competitividad de sus regiones. No es posible hacer mucha inversión adicional en el corto tiempo que queda, pero sí mejorar la visión de necesidades de infraestructura para atender necesidades de largo plazo. Es conveniente aprovechar las competencias comprobadas de Luis Fernando Andrade, quien dirige la Agencia Nacional de Infraestructura y fue durante muchos años cabeza en Colombia de McKinsey, la firma de consultoría más importante del mundo. Trazar el sendero en esta materia es prioritario en estas épocas de estrechez fiscal.
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