EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADA Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA

Por Freddy Ordóñez Gómez 

El proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”[1] incluye el derecho humano a la alimentación como uno de los cinco ejes de transformación en los que se materializa. Frente a éste se indica que se busca que las personas puedan acceder en todo momento a una alimentación adecuada, desarrollándose a través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de alimentos, que serían base para que progresivamente se logre la soberanía alimentaria, para que todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, de modo que se logre una vida activa y sana. Dentro de la distribución del plan de inversiones por eje de transformación se le asignó la suma de 46,1 billones de pesos, siendo el penúltimo en cantidad de presupuesto destinado.

Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola se presentan como el segundo nivel de prevalencia dentro de los determinantes de ordenamiento territorial (artículo 21).

La creación del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural tendrá como una de sus finalidades el proteger y promover la producción de alimentos, las economías de las comunidades campesinas, afrocolombianas y de los pueblos indígenas (artículo 38). Dentro de los ocho subsistemas que conforman el sistema nacional se contempla el de estimulo a la economía campesina, familiar, comunitaria, de las economías propias indígenas y de las economías de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, comercialización y fomento agroindustrial (artículo 39).

El artículo 51 establece el sistema de transferencias, el cual tiene como una de las dos modalidades las transferencias en especie, desarrollada en el artículo 53 como Transferencia en especie hambre cero, a cargo del Departamento administrativo para la Prosperidad Social (DPS) que está orientada a la entrega de recursos en especie para garantizar el derecho humano a la alimentación de la población en situación de pobreza y pobreza extrema, “con enfoque de derechos, soberanía alimentaria, participación de las economías popular y comunitarias, y la agricultura campesina, familiar y comunitaria”.

El Capítulo IV del Proyecto de PND presenta la cuarta transformación, el derecho humano a la alimentación. Este plantea en primer lugar, un Sistema Nacional de Seguimiento y Monitoreo para la Superación de la Malnutrición (SNSM), como “mecanismo de identificación, focalización, seguimiento y monitoreo de la situación de malnutrición de las gestantes, niñas, niños y adolescentes y sus familias” (artículo 172). Posteriormente se aborda la recuperación de garantías pagadas por el Fondo Agropecuario de Garantías (artículo 173); así como las donaciones que puede hacer el Fondo para la Rehabilitación, Inversión y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO) de bienes muebles fungibles, consumibles o perecederos objeto de medidas cautelares dentro de procesos de extinción de dominio, a entidades públicas o sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad que desarrollen programas de nutrición infantil o de lucha contra el hambre (artículo 174). Adiciones y modificaciones al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con relación al financiamiento de proyectos productivos agropecuarios, el otorgamiento de créditos al sector agropecuario y rural, las condiciones de colocaciones sustitutivas de la inversión obligatoria en Títulos de Desarrollo Agropecuario, la suscripción de títulos de desarrollo agropecuario por parte de las entidades financieras y la integración de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario son los temas de los artículos 175 a 178. El capítulo cierra con la contribución para proteger el precio del café de calidad arábiga suave colombiano a través de la operación de mecanismos de estabilización (artículo 179), como son la cesión de estabilización y compensación de estabilización de precios establecidos en el artículo 11 de la Ley 1969 de 2019.

Otros aspectos contenidos en el PL PND son la creación del programa para la sustitución de leña, carbón y residuos por energéticos para la cocción de alimentos (artículo 187); la regulación del porcentaje de biocombustibles dentro de la mezcla de combustibles líquidos (artículo 198); la posibilidad de adopción de remedios comerciales, aranceles inteligentes, medidas comerciales de carácter restrictivo o de fomento, que permitan un equilibro en las condiciones de competencia de la producción nacional frene a importaciones, la defensa de la producción nacional, ante prácticas desleales y maniobras contrarias al comercio internacional, la soberanía alimentaria y el adecuado funcionamiento del mercado (artículo 210).

El Proyecto incluye la gestión comunitaria del agua y saneamiento básico, dentro de lo que aborda los lineamientos de política, incluyendo excepciones de inscripción en el Registro de Usuarios de Recurso Hídrico cuando se trata de uso del agua para la subsistencia de la familia rural, y el no requisito de concesión de aguas cuando se trata de aguas residuales domésticas para el uso de actividades agrícolas (artículo 221), también se propone el programa Agua es vida orientado a territorios marginados y excluidos, así como para sujetos de especial protección constitucional y población vulnerable (artículo 222). Por su parte, el artículo 235 aborda el fortalecimiento de las inversiones en agua potable y saneamiento básico en el marco del plan Todos Somos Pazcífico.

Finalmente, el apartado correspondiente a grupos y comunidades étnicas incluye una modificación a la Ley 70 de 1993 en lo relacionado a la titulación de tierras de comunidades negras (artículo 286), la reglamentación de la citada norma (artículo 287), la compra preferencial y directa de productos agropecuarios a pueblos y comunidades étnicas en situaciones de emergencia y desastres (artículo 289) y la creación del Fondo del Buen Vivir, con una línea de acción sobre emprendimiento, desarrollo económico propio y soberanía alimentaria de los pueblos indígenas (artículo 294).

Una vez expuestos los contenidos del Proyecto de Ley que hacen referencia al derecho a la alimentación, a temas agropecuarios o conexos, se quiere cerrar con algunas observaciones y comentarios, considerando el contenido y entendimiento del derecho humano a la alimentación adecuada, pero tratando de ir más allá del discurso de los derechos.

Si bien es cierto que se presenta el derecho humano a la alimentación desde “tres pilares”, estos no gozan de un claro, completo e interrelacionado desarrollo, en clave del contenido esencial del derecho. Debe señalarse que estos pilares son tomados de los contenidos esenciales del derecho, que según la Observación General No. 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales son: (i) La disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada; y (ii) La accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos. La doctrina internacional autorizada también ha indicado que la participación de los grupos que padecen inseguridad alimentaria en la elaboración y la ejecución de las políticas que más los afectan es también una dimensión esencial del derecho a la alimentación. Así, lo primero que salta a la luz en el articulado es la ausencia de lo sostenible en los pilares y el cuerpo del Proyecto de Ley, de la mano de la escasa participación de la ciudadanía en las políticas, programas y proyectos.

De otra parte, el eje de transformación está concentrado en grupos poblacionales específicos: población habitante de la frontera agrícola y de zonas de reserva campesina, usuarios de playones y sabanas comunales, pequeños productores agrícolas y comunidades afrocolombianas y campesinas, pueblos indígenas, en perspectiva de fortalecimiento de sus economías y producción de alimentos, esto es, en clave de disponibilidad. También las políticas y programas se dirigen a población en situación de vulnerabilidad, pobreza y pobreza extrema, mediante la dotación alimentaria en especie, en perspectiva de garantizar la disponibilidad, pero no se tiene en consideración la accesibilidad económica. Debe llamarse la atención sobre cómo el SNSM del eje está solo orientado hacia las necesidades alimentarias de un grupo específico (gestantes, niñas, niños, adolescentes y sus familias) lo que lo hace extremadamente limitado, pudiendo diseñarse como un sistema de monitoreo y seguimiento del derecho construido desde los contenidos, considerando los marcos normativos internacionales y fallos jurisprudenciales sobre éste. Existe en el eje un fuerte énfasis en el financiamiento a la producción agropecuaria.

Es importante señalar que el Proyecto se olvida que el agua está indisolublemente asociado al derecho a una alimentación adecuada. Se debe resaltar que no figura la agroecología en el articulado propuesto, siendo que ésta contribuye a la concreción del derecho a la alimentación y tiene una estrecha relación con los principios de este derecho.

Ahora bien, la soberanía alimentaria figura como un objetivo y como un enfoque, así como parte de una línea de acción del Fondo del Buen Vivir, al igual que como un aspecto a defender ante “prácticas desleales y maniobras contrarias al comercio internacional”. Acá es fundamental reseñar tres ideas que se espera puedan aportar a la discusión sobre la soberanía alimentaria en el Proyecto de Ley. La primera, que la soberanía alimentaria no puede ser vista solo como un discurso para la defensa de la producción nacional de alimentos ante manejos contrarios a la comercialización global de alimentos, ésta es ante todo una apuesta contradictora de esta comercialización, desplegada bajo el régimen alimentario corporativo[2]. La noción de régimen alimentario hace referencia al orden político-económico de las relaciones agroalimentarias internacionales bajo el capitalismo en un periodo histórico-espacial determinado desde finales del siglo XIX. El régimen alimentario corporativo, como los anteriores dos regímenes, tiene configuraciones jurídico-institucionales que para éste son los marcos regulatorios del comercio internacional y reglamentaciones nacionales que le favorecen o no se le oponen. Las empresas se apoderaron de la cadena que va del cultivo a la mesa. La soberanía alimentaria aboga por un entendimiento y una práctica de la alimentación diametralmente antagónicas a aquel representado por la comercialización internacional de alimentos.

La segunda, la reforma agraria y el desarrollo rural hoy deben ser pensados desde la soberanía alimentaria, esto es lo que Philip McMichael llama una cuestión agraria de la alimentación[3]. La cuestión agraria desde este horizonte, por una parte, restituye a los agricultores como productores de alimentos (no las empresas) y, por otra parte, anuncia un camino de superación del capitalismo. Siguiendo a este autor, la cuestión agraria clásica se preocupaba por los precios de los alimentos y no por estos en su totalidad, en la afectación política que el valor de los productos tiene y los patrones de acumulación, esto es en las condiciones de reproducción del capital en el sector agroalimentario. La perspectiva alternativa desde la soberanía alimentaria “se refiere a la reproducción social en y de la tierra, como un acto ecológico, de restaurar la producción de alimentos a un acto socioecológico, más que a un acto industrial”[4]. Así, se debe pensar en la soberanía alimentaria como el eje de la territorialidad rural alternativa a la territorialidad del capital, el principio rector que debe guiar las políticas agrarias y los contenidos que sobre éstas tiene el Proyecto de PND.

Y finalmente, la tercera idea es la necesidad de no dejar por fuera de los contenidos normativos del PL PND, su desarrollo e implementación a las grandes cadenas de distribución de alimentos, en tanto la concentración y el dominio en la distribución de alimentos permiten a los supermercados (así como a intermediarios y agentes mayoristas) un fuerte control de la alimentación, estableciendo precios finales al consumidor y el valor que hay que pagar a los productores de alimentos, así como determinar qué alimentos llegan finalmente a la mesa, teniendo un gran control sobre las dietas de los sectores urbanos y en contenidos esenciales del derecho a la alimentación como la calidad y la accesibilidad económica.

Los supermercados están fuertemente relacionados con el ejercicio del derecho a la alimentación, no solo de los consumidores finales, sino también de los productores. Como lo señala Olivier de Schutter, relator especial sobre el derecho a la alimentación entre el 2008 y el 2014, la posición dominante del comprador puede tener consecuencias sobre las estructuras económicas y sociales, y en última instancia, en los medios de vida, la sostenibilidad y los derechos de agricultores y consumidores, incluidos los derechos a un nivel de vida digno, al trabajo, al desarrollo y a la alimentación adecuada. Por ello, sostiene en su informe final[5] que se requieren políticas públicas dirigidas a ampliar las opciones para que los pequeños agricultores vendan sus productos a un precio decente, y recomienda a los Estados apoyar la diversificación continua de los canales de comercialización y distribución de alimentos, regular las cláusulas de los contratos entre productores y grandes compradores, usar la ley de competencia con el propósito de combatir la excesiva concentración en el sector agroalimentario, así como generar instancias que permitan la discusión sobre la justeza de las cadenas alimentarias entre los productores, procesadores, minoristas y consumidores.

El análisis planteado y lo propuesto, considera y tiene presente las obligaciones internacionales que se demandan del Estado para la realización del derecho a la alimentación adecuada y busca contribuir al despliegue y consecución del objetivo que se presenta sobre lo alimentario en el proyecto de ley de Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”: que progresivamente se logre la soberanía alimentaria.

[1] Disponible en: http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/textos-radicados-senado/p-ley-2022-2024/2862-proyecto-de-ley-274-de-2023 En adelante también “PL PND”, “Proyecto de PND”, “Proyecto”, “Proyecto de Ley”.

[2] McMICHAEL, P. Regímenes alimentarios y cuestiones agrarias. Barcelona: Icaria, 2016. p. 13 y ss.

[3] Ibid., p. 118 y ss.

[4] Ibid., p. 122.

[5] RELATOR ESPECIAL SOBRE EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN, OLIVIER DE SCHUTTER. Informe final: El potencial transformador del derecho a la alimentación. A/HRC/25/57. 24 de enero de 2014. [en línea]. Disponible en: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/105/40/PDF/G1410540.pdf?OpenElement

Freddy Ordóñez Gómez. Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA)