LA POLÍTICA EXTERIOR DE GUSTAVO PETRO:
Difícilmente se dará una ruptura con
Estados Unidos
Christian Chacón
Foto: Presidencia de la República de Colombia
El gobierno del izquierdista Gustavo Petro debe consolidar muchas de sus agendas de campaña, pues la forma en que estas se configuren tendrán sendos efectos en política exterior. La relación con Estados Unidos seguramente cambiará pero es difícil predecir la magnitud del giro y la forma en que delinee sus relaciones con América Latina lo podría erigir como un líder regional.
La presidencia a cargo de un lider político declarado de izquierda, un suceso reformista que por primera vez ocurre en un país gobernado a lo largo de dos siglos por la misma élite no es un suceso menor y por ello es un acontecimiento que no puede pasar sin llamar la atención de analistas como de desprevenidos ciudadanos.
Este giro en una país acostumbrado a graves e irresueltos conflictos es una muestra de una apertura democrática profunda tras el acuerdo de La Habana con las Farc, giro favorecido por la ruptura en el imaginario político de la acción de la izquierda democrática con la dinámica armada.
Un cambio con impacto en todas las coordinadas de un Estado, y como parte del mismo en su política exterior pues, sin duda, la llegada de un líder de izquierda puede implicar el final de una tradición en el ámbito del comportamiento externo del país. Esta cesura se articula a los diagnósticos más arraigados de la política exterior colombiana, que plantea la existencia de un alineamiento irrestricto a los Estados Unidos y un consenso bipartidista en política exterior.
Siguiendo a Tickner y Bernal (2018), es posible que se ponga en juego el imaginario de política exterior pronorteamericano, es decir, que las percepciones, significados y representaciones del mundo promovidas por el grupo dominante o élite se manifiestan en relacionamiento externo del Estado. Es decir, los líderes políticos han tendido a relacionarse con Estados Unidos debido también a su trayectoria personal y su visión de ese país.
El presidente Gustavo Petro no responde a las trayectorias de la élite política tradicional y esto podría implicar una distancia frente a esta tradición de política exterior. Por ejemplo, en su discurso de victoria y de posesión el lugar de Estados Unidos fue muy escaso y priorizó a América Latina, enarbolando un latinoamericanismo que aunque también presente en otros presidentes, parece tener mayor relevancia.
Colombia y Estados Unidos: ¿la relación especial en riesgo?
Tras el resultado electoral, la reacción del gobierno de Joe Biden ha sido positiva. Los mensajes enviados al Presidente desde el momento de su elección dan cuenta de un interés por mantener una relación cercana con Colombia, independiente de la orientación política del presidente del país. Sin embargo, desde un comienzo se han identificado algunas diferencias importantes en temas críticos de la agenda bilateral, como narcotráfico, extradición y convergencias en los temas de la implementación del acuerdo de paz.
En lo referente al narcotráfico, el debate central de la relación bilateral estará articulado a un cambio de paradigma en la formulación de la “guerra contra las drogas”, enfoque dominante desde los años de la administración Reagan (1981) y que ha sido el leitmotiv de los sucesivos gobiernos de los Estados Unidos. Más allá de un debate sobre la forma de emprender esta “guerra”, a saber, las aspersiones aéreas o la erradicación manual, Gustavo Petro ha enarbolado un abordaje diferente al dominante, el cual parece inclinarse hacia la legalización de sustancias consideradas de uso ilícito, sin sentar un plan claro al respecto.
Este primer punto de confrontación ha sido atendido con cordialidad por Estados Unidos, como fue manifiesto en la declaración de Samantha Power, representante de Usaid, al reconocer la existencia de “diferencias entendibles”, dejando sobre la mesa, pese a ello, el respaldo al gobierno actual y a los planes de fortalecimiento de la Policía en materia de Derechos Humanos, y la conservación del presupuesto de la lucha contra las drogas.
En este particular, además, es probable que la ausencia de un plan concreto desde el gobierno colombiano para trascender esa guerra contra las drogas permita que la relación con Estados Unidos no pierda su cauce y logre morigerarse en un punto de encuentro: la erradicación manual y la profundización de la lógica del desarrollo alternativo. Un escenario diferente requerirá una alternativa real de legalización, asunto mucho más sensible y por ahora crudo.
La figura de la extradición, punto sensible en la agenda bilateral, también está articulada a la materialización de una estrategia de sometimiento a la justicia por parte de los candidatos a ser cobijados por esta figura, principalmente los líderes de los grupos dedicados al negocio del narcotráfico. Petro ha hecho declaraciones alrededor del uso de la figura de extradición que parecen responder a su propuesta de “paz total” y sometimiento a la justicia, a lo que Estados Unidos ha respondido con un mensaje diplomático y nuevamente abierta al diálogo. No obstante, el hoy Presidente ya ha firmado órdenes de extradición, lo cual muestra que su propuesta también es un boceto más que una alternativa clara.
Un tercer aspecto es vital, la convergencia frente a la implementación del acuerdo de paz, pues Estados Unidos es, en términos de ayuda al desarrollo, un socio clave en términos de recursos y alcance institucional para la consolidación de los distintos desafíos que aún enfrenta el acuerdo de La Habana. El presidente Biden respalda el avance de la implementación y por ello difícilmente dará la espalda a las estrategias del gobierno colombiano para lograr este propósito. Este punto de la agenda pinta como un pilar fundamental de la relación bilateral, pero que depende de las posiciones de los dos aspectos antes mencionados.
Lo que es posible leer es que difícilmente se dará una ruptura con Estados Unidos o que se producirá un distanciamiento, pero sí es probable que Estados Unidos pueda recular en respaldar a Colombia sí la agenda del presidente Petro, en la que puedan existir diferencias, empieza a tomar mayor cuerpo. De presentarse ese último escenario, Colombia deberá virar hacia América Latina, en un momento en el que la convergencia ideológica puede llevar a un “relanzamiento” regional.
¿Una convergencia latinoamericana?
Sí algo demostró la crisis del covid-19, es que América Latina se encuentra fisurada y sin un proyecto de región. La ausencia de un plan regional latinoamericano convergente para atender la crisis del coronavirus dejó manifiesta la ausencia de un liderazgo regional fuerte. Fue Iván Duque justamente quien intentó promover, a través de Prosur, una agenda regional que estaba condenada a sucumbir ante su alto componente ideológico y su poca capacidad de producir bienes públicos globales que le dieran sostenibilidad a lo largo del tiempo y que fomentaran la convergencia de la derecha latinoamericana.
En estas condiciones, y como es perceptible, el regionalismo y la concertación latinoamericana se encuentran en un punto muerto, algo posible de virar de ser elegido Lula, en unión con la presencia de Luis Arce, la presidencia de Gabriel Boric y de Pedro Castillo, pueden sumar hacia una nueva agenda regional facilitada, además, por su común interés en fomentar una mayor autonomía frente a Estados Unidos o consolidar una convergencia de intereses vinculada al desarrollo social.
En tal perspectiva no puede perderse de vista el interés enfático de Petro por América Latina y hacia el regionalismo latinoamericano, un interés que puede darle un alcance regional a Colombia sí logra enarbolar una iniciativa regional o darle mayor alcance a las iniciativas existentes. La cuestión venezolana se mantiene como un punto en debate y, por ello, involucrar a Venezuela en los mecanismos regionales puede traducirse en una oportunidad o una debilidad para la administración en funciones desde el 7 de agosto.
Traer de vuelta a Venezuela al diálogo latinoamericano
La reanudación de relaciones diplomáticas con Venezuela es un elemento fundamental para el gobierno de Petro. La siempre accidentada relación bilateral ha reanudado en medio de avances y tensiones. Por un lado, la toma de posesión de cuerpos diplomáticos en ambas partes es un punto de partida trascendental, luego de una clausura de relaciones por más de cinco años y una estrategia de cerco diplomático con resultados fallidos (lo cual no implica que haya sido errónea en su concepción) que aisló a Venezuela de la región. Por el otro, Petro ha tenido que salir al paso a demandas desde Venezuela que buscan la extradición de asilados venezolanos en Colombia por parte de los línea dura chavistas.
La normalización de relaciones implica atender un conjunto de asuntos de altísima complejidad, como lo son la migración venezolana (que ya llega a aproximadamente a 2.5 millones), la seguridad en la frontera y los controles fronterizos. Pero también aparecen oportunidades como lo es la agenda comercial y la posibilidad de recomponer el mercado venezolano a través de la producción colombiana, plan que incluso estaba pensado desde el gobierno de Iván Duque después de que Maduro abandonara el Palacio de Miraflores.
Podría afirmarse que una de las consecuencias indirectas de los acercamientos del gobierno de Petro con Venezuela está articulada a lograr una reinserción del país vecino en la región. El establecimiento de este diálogo puede generar mayor confianza y cercanía por parte de otros líderes regionales, y sí Petro logra posicionarse como líder regional podría traer de vuelta al “concierto latinoamericano” al gobierno de Nicolás Maduro. Sin embargo, un desafío fundamental de este retorno de Venezuela debería estar articulado a una negociación mucho más robusta con la oposición y a la posibilidad de una transición de poder en Venezuela. Las condiciones para ello aún están distantes y se enfrentan a las facciones duras (la facción de Diosdado Cabello en Venezuela y el Centro Democrático en Colombia) pero un relajamiento de sanciones de Estados Unidos (que Duque intentó evitar antes de su salida del poder) y un escenario de concertación regional podrían aupar a estos cambios.
Nicaragua: el doble reto
La cuestión con Nicaragua ya ha dado de qué hablar al inicio del gobierno Petro. Desde su llegada, la discusión por la ausencia en la OEA para sancionar al régimen de Daniel Ortega por sus violaciones de derechos políticos y humanos a sus opositores levantó de inmediato la reacción de los grupos opositores al gobierno quienes han indicado una connivencia con regímenes autocráticos. No obstante, esta cuestión tiene mucho más trasfondo que una simple ausencia, sín que esto se deba considerar un acierto o algo que puede dejarse pasar.
Se ha revelado que la ausencia en el organismo panamericano se explica por negociaciones entre los dos gobiernos para finiquitar lo referente al diferendo limítrofe y a la negociación de un tratado de límites tras el fallo de la Corte Internacional de Justicia en 2012, articulado a la liberación de presos políticos nicaragüenses. Lo que no se debe perder de vista es que en campaña y desde el inicio de su gobierno Petro se comprometió con la población raizal del archipiélago, lo cual implica reconocer y defender sus prácticas ancestrales de pesca y su derecho de ejercerla, por ello su relación con Nicaragua sin duda va a estar anclada a la moderación.
No hay que olvidar que el gobierno de Iván Duque también retrasó las críticas y las condenas al gobierno de Nicaragua, debido a que todavía los procesos jurídicos internacionales seguían en curso. Esto lo que deja ver es que la relación con Nicaragua es mucho más compleja y debe tratarse con más precaución, ya que es posible que se logre algún tipo de negociación intermedia, como una zona de reserva de biósfera transfronteriza, que permitiría traer de vuelta a los raizales al espacio marítimo que la Corte Internacional de Justicia le otorgó a Nicaragua.
Temas de la agenda multilateral
La pregunta de sí Colombia puede convertirse en un vocero contra el cambio climático y en favor de la transición energética requiere de hechos materiales concretos. El nuevo gobierno tiene un reto dual en este ámbito de la transición climática y es, por un lado, construir consensos y una doctrina en el ámbito nacional que sea aceptada ampliamente y luego, consolidar iniciativas que se conviertan en experiencias exitosas. Su discurso contra las energías fósiles aún adolece de un plan concreto y esta debe ser una tarea inmediata, pues fue una de sus banderas de campaña y le daría una herramienta de poder blando importante en el ámbito exterior.
La cuestión de la migración sigue siendo un reto importante y buena parte de la gestión migratoria pasará por mantener la institucionalidad y los respaldos internacionales gestionados por Iván Duque. La política de recepción de población venezolana no debe suspenderse, pero sí deben generarse puentes con el gobierno de su país para fomentar el retorno que pueda quitarle presión al gobierno colombiano en la atención de los migrantes. El diálogo entre los dos países puede ayudar a evitar que los migrantes venezolanos sigan viendo precarizada su movilidad hacia Colombia, víctimas de trata, reclutamiento, entre otros vejámenes, como lo deja ver el informe del International Crisis Group: Tiempos difíciles en el refugio.
En el ámbito multilateral, es perentorio mantener el respaldo internacional al acuerdo de La Habana (en términos políticos y financieros) y adicionalmente debe continuar esta línea de la “Paz total” con socios fundamentales como la Unión Europea y los Estados Unidos. Sin embargo, esta agenda de paz debe estar mucho más clara para que también se abran los espacios para la participación de estos países de manera mucho más delimitada. La elección de Álvaro Leyva como su canciller, sin duda tiene este componente de gestión internacional de los esfuerzos de paz, pero ello requiere un plan sólido que pueda ser respaldado y financiado internacionalmente.
La memoria institucional ¿un freno para la gestión?
Sí algo ha demostrado el estudio sobre las organizaciones es que la práctica y memoria institucional es algo que tiene una supervivencia importante a lo largo del tiempo. La consolidación de los llamados por Alexander George como procedimientos operativos estándar, hace que las burocracias difícilmente cambien la rutinización de sus prácticas. La Cancillería es sin duda un espacio en el cual se han afianzado prácticas institucionales arraigadas a la ya mencionada tradición de política exterior colombiana.
El presidente Gustavo Petro y su canciller Álvaro Leyva, tendrán que enfrentar prácticas asentadas dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores y tal vez lidiar con orientaciones y percepciones arraigadas en sus funcionarios de carrera. La respuesta entregada a Noticias Caracol por parte de uno de los embajadores de carrera, dando respuesta a la pregunta por la ausencia de Colombia en la OEA, deja entrever que existió un desacuerdo con la posición de Leyva, ya que el funcionario reveló que fue una orden “desde arriba” sin ningún tipo de ambages, cuando normalmente los comunicados de Cancillería suelen estar elaborados con mucho mayor tacto y sin comprometer al jefe de la cartera o al Presidente.
Una política exterior diferente puede terminar chocando con esta memoria institucional. Drezner, en su texto Present at the destruction… mostró con mucho tino cómo en Estados Unidos Donald Trump, quien rompió con la dinámica institucional de la política exterior de este país, chocó sistemáticamente contra las dinámicas burocráticas estandarizadas en el Departamento de Estado. Esto nos podría dar luces de que un reto para Petro en su política exterior estará articulado a que su cuerpo de funcionarios se articule a la que posiblemente sea una política exterior rupturista o que quede atrapado en los procedimientos operativos estándar de la institución.
Corolario: ¿ambición o pragmatismo?
Sin duda, el gobierno de Gustavo Petro tiene que responder a una agenda muy ambiciosa tejida desde su campaña. En el ámbito de la política exterior, sus menciones han sido más fuertes ya como mandatario que como candidato. Sin embargo, apuntarle a una agenda ambiciosa en este ámbito podría resultar contraproducente, con pocos resultados o incluso con reveses. Por ello, es vital que se atiendan temas fundamentales para Colombia: diversificación de su agenda política y económica, un acercamiento y coliderazgo de iniciativas regionales en América Latina y mostrar una agenda de transición energética que pueda ser modelo para la región. Lograr estos objetivos, sería una ganancia para un gobierno que carga una aureola de cambio.
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