LA EXPERIENCIA DE UNASUR: AMPLIAR EL CAMPO DE LO POSIBLE
POR ANA MARÍA LARREA MALDONADO
Soplan vientos de cambio en América del Sur. Cambios políticos profundos que cuestionan las relaciones mundiales de poder y propugnan un nuevo orden mundial.
América Latina ha dado pasos significativos en la última década hacia un proceso de regionalización centrado en la revitalización de la política, como base para la construcción de un mundo multipolar, en el que la voz del Sur sea escuchada.
La experiencia de Unasur es, en particular, relevante para este marco por los pasos significativos que se han dado en un período corto de tiempo. Ha sido necesario superar los enormes problemas entre los países sudamericanos, pero también, y sobre todo, superar su histórica subordinación a Occidente, diversificar sus relaciones con el mundo y profundizar las relaciones al interior del continente. El ambicioso proyecto de integración sudamericano solo puede ser posible a través de una altísima voluntad política de los Gobiernos nacionales, sustentada con gran fuerza y convicción por los Estados progresistas, quienes, a su vez, han impulsado un cambio en la visión y en las prioridades de la integración continental.
Durante las últimas décadas, el eje vertebrador de los procesos de regionalización en América Latina fue la integración comercial. El regionalismo posneoliberal propugna, en cambio, una integración multidimensional que permita consolidar la autonomía de la región e incremente su poder relativo en el contexto internacional, partiendo de sus enormes potencialidades y capacidades. Desde esta perspectiva, se impulsa la generación de posiciones comunes que fortalezcan la presencia sudamericana en el mundo y la defensa de sus intereses en el contexto internacional.
Este artículo reflexiona sobre los avances del proceso de integración de Unasur en los diversos ámbitos de su quehacer, los principales postulados que sustentan el proceso y las concepciones de los mismos.
UNA CUESTIÓN DE SOBERANÍAS
Para la constitución de la Unasur se opta por el concepto de Unión de Naciones. En general, el concepto de unión política implica la cesión de soberanía de los Estados al órgano supranacional que representa la integración. Sin embargo, en el caso del proceso Unasur, uno de los objetivos primordiales que se plantea es el fortalecimiento de las soberanías nacionales, pues el bloque ve que en unidad sus países miembros tienen mayores posibilidades de ejercer su soberanía, y defender los intereses regionales ?frente a aquellos poderes que, a través de la historia, han ejercido su dominio.
De hecho, se ha producido una recuperación de la soberanía en el conjunto de los países sudamericanos frente al dominio ejercido por Occidente. La integración empieza a perfilarse como la vía posible para la descolonización.
Se trata de una nueva concepción de soberanía, no reductible a la dimensión territorial, que ha dado cambios importantes en su acepción. El concepto ligado a la historia del Estado nacional moderno tiene dos componentes: soberanía estatal y popular; a partir del primero se definen las fronteras de una comunidad política y sus límites territoriales, mientras que el segundo es la fuente de legitimidad de los representantes de los Estados. En concomitancia con el déficit de ciudadanía y participación popular en las grandes decisiones gubernamentales, la soberanía popular fue restringida a la expresión de la voluntad del pueblo en las elecciones de sus gobernantes y subsumida por la soberanía estatal. El componente territorial de la soberanía, concebido como la defensa de las fronteras nacionales, pasó entonces a ser el eje estructurante, dejando de lado a la noción de soberanía popular y autodeterminación de los pueblos. De ahí que, por ejemplo, la misión de las Fuerzas Armadas en nuestros países, era justamente defender la soberanía nacional entendida como defensa del territorio patrio.
Sin embargo, hoy ya no se puede sostener esa visión reducida. El concepto debe ser pensado en plural (soberanías), donde convergen una serie de objetivos que parten de la satisfacción de las necesidades humanas y arriban a planteamientos estratégicos comunes. El proceso de globalización y la crisis multidimensional del capitalismo obliga a replantear la necesidad de disminuir la vulnerabilidad de los países del Sur, en temas estratégicos y vitales para la calidad de vida de sus poblaciones. Así, se habla de la necesidad de nuestros países de alcanzar la soberanía alimentaria, o la energética, la financiera, del conocimiento, de la salud, como mecanismos que disminuyan nuestra fragilidad externa y nos permitan un mejor posicionamiento en el sistema mundo. Unasur ha trabajado desde esta concepción plural, como se verá más adelante, y sus acciones apuntan a fortalecer sus múltiples dimensiones, aumentando las posibilidades de una autodeterminación sudamericana.
LOS PRINCIPALES PLANTEAMIENTOS
Actualmente, Unasur trabaja con nueve Consejos, que son: el Consejo Energético; de Defensa; de Salud; de Desarrollo Social; de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación; Infraestructura y Planeamiento; Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas; de Economía y Finanzas; y el Consejo Electoral. Además, ha conformado: el Grupo de Trabajo de Solución de Controversias; el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa; y el Instituto Suramericano de Gobierno en Salud. En este acápite se analizarán los principales hitos y los avances reflejados en el trabajo de sus Consejos. La sección se divide en dos partes, a primera aborda la labor de la Unasur desde la perspectiva de revitalización de lo político, y la segunda analiza los avances del proceso desde la perspectiva del desarrollo.
LA POLÍTICA QUE UNE
La Unasur nace como una iniciativa de alto perfil político. De ahí la fuerza que adquiere el eje político en sus acciones. Problemas que otrora se resolvían con la intervención de un organismo externo o de una potencia extranjera, o que simplemente no eran resueltos ni abordados, ahora son solventados en el seno de la propia organización, de forma autónoma. La capacidad demostrada para el tratamiento de los conflictos ha ido generando confianza en esta instancia.
Entre algunos ejemplos de su actuación frente a problemas regionales se pueden considerar: el intento separatista ocurrido en Bolivia durante septiembre de 2008 (reconocido como la masacre de Pando), la ruptura de relaciones entre Colombia y Venezuela, el bombardeo de Colombia al Ecuador en 2008, la crisis ocurrida en agosto de 2009 por el acuerdo colombiano-estadounidense para la instalación de bases militares en el país sudamericano, el golpe de estado en Honduras, o el intento de golpe de estado en Ecuador en septiembre de 2010, que condujo a la aprobación de la Cláusula Democrática, por parte de la Unión.
Actualmente, en su seno existen tres planteamientos de importancia geopolítica. El primero, la creación de un Centro de Arbitraje Suramericano. El segundo, la creación de una Corte de Derechos Humanos Suramericana. El tercero, el planteamiento de la ciudadanía sudamericana. A continuación, se abordarán algunos de los avances e implicaciones de cada uno de estos proyectos.
En un mundo en el que el capital impone sus reglas, donde las grandes empresas transnacionales cuentan con instancias y mecanismos para someter a los Estados, el planteamiento de conformar un Centro de Arbitraje Sudamericano tiene relevancia para una mayor autonomía de la región, frente al poder económico mundial.
En la actualidad, solo el tribunal de arbitraje de la OMC y el Ciadi poseen la capacidad de dirimir y emitir laudos en temas de inversión, considerando que en el Mercosur únicamente se ha establecido un tribunal ad hoc.
Entre 1975 y 2011, el Ciadi ha juzgado y sentenciado 228 casos, contra 98 países.
En el 86% del total de casos sentenciados, los Estados han perdido los juicios y se les ha impuesto millonarios pagos a favor de las empresas transnacionales (Guerrero, s/f). De acuerdo a la información presentada por Guerrero, el 41% de los fallos en contra de los Estados corresponden a países de América Latina y el Caribe; y el 96% de los juicios con sentencia desfavorable a los Estados corresponde a países del Sur (Guerrero, s/f).
Según información del Ciadi, de los 351 casos registrados por el organismo, en el período 1972 - junio de 2011, el 86% de las demandas corresponden al período 2000 - junio 2011. Entre estos últimos, el 37% corresponden a América Latina y El Caribe, sin México, constituyéndose en la región con mayor porcentaje de demandas en contra; y tan solo el 1% corresponde a Europa Occidental. El 70% de árbitros, conciliadores y miembros del Comité Ad Hoc, nombrados en los casos Ciadi para los arbitrajes, son de países de Europa Occidental o Norteamérica. El mayor número de árbitros proviene de Estados Unidos, seguido por Francia, Gran Bretaña, Canadá, Suiza y España, y los seis (países) representan el 51% del total (Ciadi, 2011). Las cifras hablan por sí mismas.
Ecuador, Bolivia y Venezuela decidieron denunciar su participación en el Ciadi, por las pocas garantías que este Tribunal ofrece a los Estados en el tratamiento imparcial de controversias. La necesidad de salvar las diferencias y conflictos en temas de inversión entre empresas y Estados, como todo proceso de justicia, requiere de la mayor imparcialidad y objetividad. El poder del capital no puede estar por sobre el poder de la justicia ni subordinarla. Así, es imprescindible contar con un tribunal de arbitraje en el seno de Unasur, pero no solo para los temas relacionados en forma directa con el capital. El poder transnacional también ha desplegado sus mecanismos de dominación en un ámbito socio-político tan importante como la defensa de los Derechos Humanos; arbitrariedades y absurdos han contaminado un tema trascendental para la vida de las sociedades, al usarlos como mecanismos de chantaje hacia nuestros países.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos (OEA) tiene su sede en Washington, Estados Unidos; considerando que este país no ha firmado la Convención Interamericana de Derechos Humanos resulta un absurdo evidente. Dentro de la Comisión, sorprende que la relatoría que recibe mayores recursos sea la de libertad de expresión. Su sistema de financiamiento le permite buscar, por cuenta propia, recursos adicionales a los asignados por la OEA. Este procedimiento produce profundas asimetrías en el análisis de los derechos y las libertades en la región; ha generado que en la práctica existan derechos de primera y derechos de segunda. Unos, a los que la Comisión les presta toda la atención, y otros a los que les da poca o ninguna. Se rompe, entonces, el principio de integralidad de los derechos y se atenta contra el ejercicio de los mismos.
De ahí la necesidad de impulsar una transformación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, propuesta que surgió, por parte de Ecuador, y que fue aceptada en el marco de la VI Reunión Ordinaria del Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de la Unasur, celebrada en noviembre de 2012. Ya en junio, la 42 Asamblea General de la OEA acogió el informe de reformas al Sistema de Derechos Humanos, esbozado por Ecuador y Venezuela.
Ecuador ha planteado la necesidad de posicionar a Unasur como un bloque regional comprometido con la defensa de la democracia y los derechos humanos; para ello, se ha propuesto la creación de un organismo que logre superar los límites del Sistema Interamericano. El derecho a la movilidad es vulnerado, de forma recurrente, en un mundo donde las mercancías son más importantes que los seres humanos. La Constitución ecuatoriana es la primera, globalmente, que: "Propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador de las relaciones desiguales entre los países, especialmente Norte-Sur" (República del Ecuador, 2008). La ciudadanía universal amplía la comunidad política, proponiendo garantizar los derechos de todas las personas, más allá de su condición migratoria, o su lugar de nacimiento. La ciudadanía universal defiende el derecho a la libre movilidad y plantea la inexistencia de la categoría de 'ilegal'.
En el marco de la Unasur, Ecuador ha planteado la construcción de la ciudadanía sudamericana. Para ello, se debe trabajar, en primera instancia, en ampliar el acuerdo de residencia de los países de Mercosur al resto de países miembros de Unasur, y promulgar un acuerdo de protección diplomático-consular para todos los ciudadanos en el exterior. El Tratado Constitutivo de Unasur incorpora el principio de la ciudadanía sudamericana "a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro, residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros" (Unasur, 2008).
En lo que respecta a sus nueve instancias, el Consejo Electoral recientemente participó como observador del proceso de elecciones en Venezuela, y se tiene previsto que actúe en el proceso ecuatoriano de febrero, 2013.
En 2008 se crea el Consejo de Defensa Sudamericano, definido como una "instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de defensa" conforme a los principios de "respeto irrestricto de la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estados, la no intervención en asuntos internos y la autodeterminación de los pueblos" (Consejo de Defensa Suramericano, 2008).
Los mayores logros registrados en este ámbito han permitido constituir a Sudamérica como una región donde los distintos países tienen acceso al libro blanco de la defensa nacional; con ello se busca generar mayor confianza entre sus miembros, y mayor transparencia en el manejo de políticas militares. En la actualidad, este Consejo maneja un plan de cuatro puntos que comprende: política de defensa, mayor cooperación militar en acciones humanitarias, dinamización de la industria y tecnología en defensa, cooperación en materia de formación y capacitación de sus fuerzas. Ha aprobado el mecanismo de medidas de fomento de confianza y seguridad, y se ha creado el Centro de Estudios Estratégicos.
Tras este somero recuento, se puede apreciar que el eje de integración política ha tenido especial relevancia en Unasur. No menos importante ha sido la mirada del proceso de regionalización, como una estrategia para el desarrollo, cuyos principales avances se presentan a continuación
LA INTEGRACIÓN COMO ESTRATEGIA DE DESARROLLO
El proceso de integración sudamericano ha planteado tres cimientos desde la perspectiva del desarrollo: el primero se centra en la regionalización para garantizar efectivamente los derechos, impulsando la autosuficiencia y la ayuda mutua; el segundo se concentra en la integración logística, la generación de infraestructura que permita acercar e incrementar la comunicación entre los países sudamericanos; y el tercero se focaliza en la integración económica y financiera.
LA INTEGRACIÓN PARA GARANTIZAR DERECHOS
Desde la perspectiva de la garantía de derechos, destacan las acciones de los Consejos de Salud, de Desarrollo Social y de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología.
La creación del Consejo de Salud obedece a la necesidad de "reducir las asimetrías entre los Estados miembros, para fortalecer la capacidad de la región en el campo de la salud" (Consejo de Salud Suramericano, 2008) y, de esta manera, poder garantizarla como derecho universal. Prima el enfoque de la salud como un derecho y su consiguiente supremacía por sobre los intereses comerciales. Se cuenta con un plan de trabajo para cinco años, con cinco áreas temáticas: escudo epidemiológico; desarrollo de sistemas de salud universales; acceso universal a medicamentos; promoción de salud y acción sobre los determinantes sociales; desarrollo y gestión de recursos humanos en salud. En relación al acceso universal a medicamentos, se apunta a generar la autosuficiencia en la producción de medicamentos, dada la existencia de enfermedades cuyos tratamientos no están disponibles en la región. Para ello, se promueve la investigación para la elaboración de fármacos de calidad, seguros, eficaces y asequibles (Consejo de Salud Suramericano, 2012). Frente a la crisis de salud provocada por la epidemia de la influenza AH1N1, Unasur logró movilizar cerca de 160 millones de dosis de vacunas entre sus países miembros. Vemos cómo las apuestas programáticas de mediano plazo (generación de capacidades para la producción de medicamentos) se conjugan con respuestas inmediatas a problemas específicos, combinando lo estratégico con lo coyuntural.
El Consejo de Desarrollo Social aprobó sus planes de acción bianual, en los que se establecen los objetivos de luchar, de manera articulada, contra la pobreza y la desigualdad y enfrentar, a la vez, los efectos de las crisis internacionales. Ha organizado su trabajo en cuatro líneas: protección social; portabilidad de la seguridad social entre los países miembros; economía social; seguridad alimentaria y lucha contra el hambre y la desnutrición. Y, paralelamente, ha creado el Observatorio Regional para el Desarrollo Social, Humano e Incluyente.
En el ámbito educativo, las prioridades giran en torno a la calidad de la educación, la generación de mecanismos comunes de evaluación y acreditación universitaria y el sistema de reconocimiento de títulos universitarios. En el ámbito de la cultura, se ha enmarcado la protección del Patrimonio Cultural y la garantía a los Derechos Culturales.
LA INTEGRACIÓN LOGÍSTICA
Difícilmente se puede hablar de integración cuando no se tienen suficientes vías de interconexión. Por ello, se ha trazado la construcción de infraestructura física (redes multimodales), nuevas tecnologías de información y el impulso a la televisión digital, y se ha establecido una agenda de proyectos prioritarios, que reúne 31 proyectos estructurantes para la integración sudamericana, por un monto de USD 13,6 mil millones. Con este plan se espera conectar el Pacífico con el Atlántico. El Consejo de Infraestructura cuenta con tres grupos de trabajo: telecomunicaciones, integración ferroviaria y mecanismos de financiamiento y garantías (Consejo de Infraestructura y Planeamiento - Unasur, 2011).
LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA
En el ámbito económico destacan los avances en la integración energética, que se esbozan en cuatro líneas de acción estratégica: petróleo, gas natural, energías alternativas y ahorro energético. Con ello, se busca el aprovechamiento del potencial y capacidad energética de los países. El Consejo Energético ha aprobado los lineamientos de la Estrategia Energética Suramericana y del Plan de Acción para la Integración Energética Regional.
Por su parte, la integración financiera busca que los recursos de la región permanezcan en ella, para así satisfacer sus propias necesidades. En consecuencia, se plantea canalizar el ahorro de nuestros países hacia la inversión pública regional.
La Nueva Arquitectura Financiera tiene como base tres pilares principales: el Banco del Sur, el Fondo Común de Reservas del Sur y el Sistema Único de Compensación Regional. A través de estos mecanismos se busca fortalecer la soberanía alimentaria, la soberanía energética; la producción de conocimiento y el despliegue de una infraestructura física que permita romper con las lógicas del intercambio desigual y la explotación neocolonial.
Los objetivos que maneja el Banco del Sur son el otorgamiento de créditos y el financiamiento a los Estados parte, para que estos fondos sean invertidos en materias de desarrollo social prioritarias, como la soberanía energética, alimentaria, de salud, de recursos naturales y de conocimientos (Banco del Sur, 2009). Concebido con la visión de favorecer el bienestar del ser humano, antes que el interés del capital, se constituye en el componente fundamental de la Nueva Arquitectura Financiera Regional para viabilizar la consolidación del cambio de época en la región.
La creación del Banco del Sur permitirá reducir la doble sujeción, económica y política, de América del Sur al mercado financiero internacional, "detener la fuga de capitales y canalizar el ahorro hacia un desarrollo económico y social independiente" (Arias, 2012). Está previsto que entre en operación en 2013, cuenta con el compromiso del aporte de capital de los países miembros, con órganos de Gobierno y con mecanismos democráticos establecidos para la toma de decisiones (cada país tiene su voto).
El Fondo Común de Reservas del Sur tiene como objetivo promover la estabilidad monetaria y los tipos de cambio de los países de la región. El objetivo es que la red de Bancos Centrales de la región diseñe herramientas que permitan mantener las reservas monetarias a un nivel adecuado para afrontar, en caso de necesidad, los efectos de posibles crisis financieras locales o internacionales; es decir, una serie de mecanismos de gestión y defensa de las reservas regionales que busquen configurar una verdadera red de seguridad financiera continental frente a las turbulencias internacionales.
La creación de un sistema ágil de pagos responde a la necesidad de impulsar el comercio interregional, disminuyendo la dependencia generada hacia el dólar norteamericano. En un contexto de crisis internacional, el hecho de reducir los riesgos causados por la volatilidad de las monedas de los países centrales se convierte en un objetivo preponderante. La propuesta ecuatoriana del Sistema Único de Compensación Regional (SUCRE) busca establecer una moneda fiduciaria para la región que, sobre la base de un sistema de compensación de pagos recíprocos entre los distintos bancos centrales, permita contar con medios complementarios de pago en el escenario internacional y reducir la dependencia con respecto al dólar estadounidense, tanto para las transacciones reales como para las transacciones financieras. Estos medios alternativos deben configurarse también como parte de la conformación de un espacio de soberanía monetaria continental que dé lugar a otras condiciones de estabilidad financiera y que, en general, permita reducir la vulnerabilidad macroeconómica.
Utilizando esta propuesta, los países de la ALBA han avanzado en la constitución del SUCRE, que entró en operaciones en enero del 2010 y permite hacer transacciones sin la necesidad de utilizar los dólares estadounidenses. Desde su creación hasta la fecha, se han realizado movimientos por un equivalente a USD 1 000 millones.
CONCLUSIONES
El proceso de regionalización de Unasur ha sabido combinar respuestas políticas oportunas frente a problemas vividos por la región, con una estrategia de desarrollo basada en el ahorro interno y la inversión para asegurar las soberanías en el continente.
El programa de trabajo de Unasur, a través de sus distintas comisiones, refleja con claridad la nueva concepción de soberanía que existe en la región, que pone en el centro de la reflexión al ser humano y sus derechos, dejando de lado aquella soberanía en la que lo fundamental era la defensa del territorio.
La Patria Grande empieza a configurarse con proyectos comunes, con mecanismos de integración física, y apuestas a objetivos compartidos, que permitan romper con la dependencia política y económica de la región.
De este modo, se amplía el campo de lo posible. Cuestiones que hace solo diez años parecían impensables, ahora empiezan a convertirse en realidad. La Patria Grande se está construyendo día a día.
BIBLIOGRAFÍA
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