El
“modelo Santos” de protección social:
mucho
tilín tilín y nada de derechos
Héctor
Vásquez F.
Escuela
Nacional Sindical
Reforma
pensional fiscalista
“Más
que una reforma de lo que se trata es hacer realidad un nuevo modelo de
protección para la vejez”: así inicia el texto de presentación de propuesta de
reforma pensional que el Gobierno le presentó a sindicatos y gremios
empresariales en la reunión de la Comisión Permanente de Concertación de
Políticas Salariales y Laborales, realizada el pasado lunes en la ciudad de
Bogotá.
Según
el diagnóstico que ha presentado el Gobierno, la reforma tendría dos objetivos:
el primero, ampliar la baja cobertura que hoy presenta el sistema, que apenas
permite que el 10% de los trabajadores se puedan pensionar. En esta parte, el
diagnóstico es compartido por todos los interlocutores sociales que estamos
interviniendo en el debate pensional. Efectivamente, de cada 100 trabajadores
apenas 32 se encuentran cotizando activamente al sistema y por lo tanto cuentan
con alguna expectativa de obtener el derecho a una pensión al cabo de su vida
laboral; y por otro lado, de cada 100 adultos mayores apenas 31 recibe pensión,
los demás o viven de sus rentas (una minoría) o reciben algún subsidios del
Estado, (entre 40 mil y 75 pesos mensuales con una cobertura del 12% de la
población adulta mayor, personas de SISBEN 1 y 2); los demás o están condenados
a vivir en la indigencia o en el mejor de los casos de la solidaridad de sus
familias1.
El
segundo objetivo, es disminuir el costo fiscal que actualmente le representa al
país pagarle a 1.629.000 pensionados sus mesadas anuales, las que en el 2011
sumaron 24 billones, (el 3.7% del PIB). En este punto el diagnóstico no es
compartido, pues toda el agua sucia del problema se lo achacan al régimen de
prima media que hoy maneja COLPENSIONES, cuando en la realidad, el mayor costo
fiscal está representado por el valor de
las mesadas que reconocen los regímenes especiales que aseguran pensiones
millonarias a congresistas, jueces y magistrados, por el valor de las pensiones
anticipadas (sueldo de retiro), que se le reconocen a los miembros de la
policía y del ejército, y por la desfinanciación que significó el traslado de
los afiliados al ISS hacia los fondos privados de pensiones, los que al día de
hoy, manejan más de 120 billones2.
En
este punto el gobierno tiene razón en relación con los problemas de equidad que
presenta el sistema, pues buena parte de los recursos se destinan a subsidiar
las pensiones del 20% que reciben las pensiones más altas, los que reciben el
86.3% del total de los subsidios en tanto que el 20% más pobre apenas recibe el
0.1% de los subsidios, un asunto que está pendiente que lo resuelva la Corte
Constitucional, concretamente en relación con los beneficios que la ley 4ª de
1992 le reconoce a jueces, magistrados y congresistas.
Las
propuestas del Gobierno
El
Ministro pardo presentó las tres propuestas que enmarcan el “nuevo modelo
pensional”, el que supuestamente le va a permitir a “todos los trabajadores
formales e informales, contar con un ingreso a la edad de jubilación o retiro,
bien sea mediante una pensión o un apoyo del Estado”.
La
primera propuesta es que en adelante el Estado sólo financiará pensiones
equivalentes a un salario mínimo legal, para lo cual todos los trabajadores
deberemos ingresar al régimen de prima media que será el encargado de
garantizar esta prestación, y cotizar en él por el equivalente a una salario
mínimo legal. Quienes tengan un salario mayor al mínimo y quieran contar con un
ingreso adicional cuando sean viejos, tendrán que abrir una cuenta individual,
en Colpensiones o en los fondos privados, y sólo lo que ahorren allí, con sus
respectivos rendimientos financieros, será el ingreso adicional a su pensión de
salario mínimo. Por tanto, aquí no se tiene para nada en cuenta como ahora el ingreso base de liquidación de
sus aportes, ni su promedio salarial en el último año, o el de los 10 últimos,
o el de toda la vida laboral: usted cotiza sobre un salario mínimo, y este
mínimo será el monto de pensión, lo demás dependerá de su ahorro y punto.
Según
el gobierno, esta propuesta tiene una base de razonabilidad en una idea de
equidad, pues actualmente, una vez se agotan los recursos que el pensionado
acumuló durante 1.225 semanas de cotización, garantizarle el pago de su mesada
por el resto de vida que le queda, (14 años es el promedio que calcula el
gobierno), significa que el Estado tenga que aportar 87 millones para un
trabajador de salario mínimo, o $428.3 millones para uno de 10, (hoy la
expectativa de vida en Colombia está en 74 años promedio).
Esta
primera propuesta hace sostenible financieramente el sistema, pero no resuelve
para nada el problema de cobertura en materia de cotizantes, ni de exclusión
del 70% de la población adulta mayor. Además elimina de tajo el sistema
vigente, que a los trabajadores con ingresos superiores a un salario mínimo les
permitía acceder a una pensión en proporción a su ingreso base de liquidación,
y por tanto, garantizarse un calidad de vida mejor que la que permite el
salario mínimo. Adicionalmente, tiene un problema de transparencia, pues de
trasfondo está la idea de la “bomba pensional”, que cada gobierno esgrime para
asustar a los ciudadanos, sin que tal afirmación esté sustentada en estudios
actuariales creíbles y actuales que permitan establecer con claridad la
magnitud de la deuda pensional y sus causas.
La
segunda propuesta es poner en marcha el sistema de beneficios económicos
periódicos (BEPS), que está dirigido a la población trabajadora de la economía
informal, que no puede afiliarse al régimen de prima media ni cotizar sobre la
base de un salario mínimo, (la cotización actual es del 16% del salario: 12%
aporte del empleador, 4% del trabajador), y con los cuales el gobierno tiene la
meta de incrementar en 7 millones los afiliados al régimen pensional.
Este
sistema permitiría hacer ahorros anuales de hasta $885.000 como máximo, ahorro
que se entrega cuando la persona cumpla 65 años, más un incremento del 20% que
sale del presupuesto nacional. Este ahorro, más ese 20%, será la base para
liquidar el ingreso mensual periódico, que no podrá superar el 85% del salario
mínimo. La propuesta dice que las personas podrán agregar la indemnización
sustitutiva que reciben del régimen de prima media cuando no cumplen con las
semanas mínimas que dan derecho a pensión.
Esta
propuesta tiene el inconveniente práctico de la capacidad de ahorro de los
trabajadores que laboran en la economía informal, para quienes va dirigida la
propuesta, y que tienen ingresos inferiores al salario mínimo. En Colombia el
49.5% de los trabajadores tienen un ingreso inferior a un salario mínimo, y el
ingreso promedio de los trabajadores por cuenta propia es apenas el 80% de un
salario mínimo legal. En estos trabajadores la prioridad es la alimentación, a
la que según el DANE destinan el 34.6% de sus ingresos, y en segundo lugar la
vivienda, a la que destinan el 29.7%3. Hasta aquí va el 64.3%, lo que les deja
muy poco margen para cubrir otras necesidades.
En
el mejor de los casos, con un ahorro del 10% de sus ingresos durante 1.300
semanas, acumularían un capital de 18 millones, (incluyendo el 20% del
subsidio), lo que les permitiría un ingreso mensual durante 14 años de 109 mil
pesos. Con este cálculo, este trabajador evaluará qué es lo que más le
conviene: si ahorrar el 10% de su ingreso mensual, para al final de su vida
reclamar $109 mil mensuales, o reclamar el subsidio que hoy se entrega a los
adultos mayores de SISBEN 1 y 2, que equivale a $75.000 al mes, y por el cual
no tiene que hacer ningún ahorro. Queda claro que esta propuesta tampoco
ampliará cobertura, o la ampliará marginalmente, pues los ingresos laborales de
la población que trabaja en la economía informal apenas da para que vivan muy
precariamente, sin ninguna capacidad de ahorro.
La
tercera propuesta es ampliar el programa de atención al adulto mayor Esta
última consiste en la entrega de subsidios que van desde $40.000 mes (ración
alimenticia a cargo del ICBF) a $75.000 (subsidio monetario), y tiene una cobertura de 627 mil personas, el 12% de la
población adulta mayor. Aquí la meta es alcanzar una cobertura de un millón de
personas en el 2013. Estos subsidios están focalizados en los niveles 1 y 2 del
SISBEN, no se reciben como un derecho al que se accede mostrando la cédula,
sino que está mediado por los directorios políticos que sustentan al gobierno,
y que lo utilizan como instrumento para hacer clientelismo y garantizarse, vía
inscripción y asignación de cupos, un apoyo electoral para sus campañas, factor
que corrompe la democracia.
Por
un pacto social para la protección social
Los
sistemas de protección social son claves en la construcción de sociedades
democráticas, incluyentes y civilizadas, y son el núcleo o la sustancia del
Estado Social, democrático y de derecho. En este punto lo que diseñamos y
acordamos por consenso los colombianos y colombianas en la reforma
constitucional de 1991, es apenas una promesa inconclusa, constantemente
amenazada y vulnerada desde las políticas neoliberales.
La
estrategia del actual gobierno es hacer reformas parciales que nos ponen a
discutir sobre cada árbol en particular, pero que no nos permiten ver el
bosque: reforma del régimen de cesantías (subsidio al desempleo); reforma
tributaria; reforma al régimen de salud; reforma del régimen pensional. La
crisis generalizada que presenta el sistema de protección social en Colombia,
lo que demanda es de una reforma integral, reforma que debe recoger las
reflexiones que desde los organismos internacionales se han estado haciendo,
como Naciones Unidas, la OIT, y otros organismos, y nuestra propia experiencia
y valoración de lo que tenemos. Para lograr este objetivo, es fundamental
promover una amplia deliberación pública a través del Diálogo Social, que
incorpore a todos los actores sociales que tienen interés e implicación en el
tema.
Por
lo pronto, y en relación con el régimen pensional, desde los trabajadores los
sindicatos han estado construyendo propuestas para garantizar el derecho a la
protección de los ingresos para toda la población adulta mayor, propuestas que
hagan realidad la noción de dignidad en la que supuestamente descansa nuestro
Estado. Algunas de estas propuestas se resumen en los siguientes objetivos:
Estudio
Técnico Actuarial de alta calidad, rigor y garantía de objetividad e
imparcialidad, realizado por el departamento de Seguridad Social y Actuaria de
la OIT, que abarque todas las instituciones públicas y privadas encargadas de
las pensiones en Colombia, en todos sus componentes: régimen de ahorro
individual con sus fondos privados de pensiones y sus sociedades
administradoras; régimen de prima media con prestación definida; régimen
público con todas las entidades; y entidades que manejan o tengan a su cargo
regímenes especiales de pensiones.
Sistema
pensional como un sistema público de protección social, cuyo objetivo
fundamental sea la garantía de derechos humanos fundamentales y no la posibilidad
de hacer negocios, como ocurre hoy con el sistema de ahorro individual.
Sistema
pensional de pilares, con un primer pilar solidario, financiado con impuestos y
recursos públicos, que asegure a toda persona adulta mayor, independiente de su
condición socioeconómica y de si ha cotizado o no al sistema, un ingreso mínimo
equivalente a medio salario mínimo legal, inicialmente focalizado en la
población adulta mayor más vulnerable. Este ingresos se podría incrementar
mediante un sistema de ahorros individuales como los que propone el sistema
BEPS, (la financiación de este pilar cuesta menos de la mitad del costo fiscal
que hoy tienen las exenciones tributarias al capital)4. Un segundo pilar, que
hace parte del régimen de prima media, con cotizaciones obligatorias hasta 7
salarios mínimos legales, asegurando una pensión en las condiciones que están
establecidas para el régimen de prima media. Y un tercer pilar, para
trabajadores que puedan y quieran cotizar por encima de 7 salarios mínimos, a
través de la apertura de cuentas de ahorro individual, (en Colpensiones o en
los fondos privados), que permitan un ingreso superior a la pensión que asegura
el segundo pilar.
La
garantía de pensión mínima para todos aquellos trabajadores que cumplieron la
edad, y cuentan hasta con el 70% de la semanas cotizadas, para lo cual se les
seguirá descontando la respectiva cotización.
Restablecer
el derecho a la negociación colectiva en materia pensional acatando de manera
plena las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT.
NOTAS:
1
Recientemente, una misión de la OCDE realizó un diagnóstico de la situación
económica y social del país, en el que, a propósito del régimen pensional,
planteó lo siguiente: “El sistema de pensiones plantea serios problemas de
equidad. La cobertura del régimen contributivo es baja, y la falta de una
pensión mínima en el primer pilar condena a muchos ancianos a la pobreza. En
2012 sólo recibió una pensión el 30% de la población en edad de jubilación, en
comparación con un porcentaje del 80% al 90% en países como Argentina, Brasil,
Chile y Uruguay”. (OCDE. Estudios económicos de la OCDE. Colombia, evaluación
económica, visión general, enero de 2013, pág. 37)
2
Hasta noviembre de 2012 había 1.005.121 pensionados en COLPENSIONES, el 61.7%
del total de pensionados. De estos, el 73.6% recibe una pensión inferior a 2
SMLV, y el 91.9% inferior a 4. Estas mesadas le costaron al Estado 12.3
billones en el 2012, la mitad del costo fiscal pensional.
3DANE,
los componentes de la canasta familiar y su ponderación según los niveles de
ingresos.
4
“La utilización de los gastos tributarios ha crecido de forma constante en
Colombia desde principios del decenio de 2000; su número aumentó de 127 a 201
entre 2000 y 2011. Según las estimaciones, en 2010 los ingresos fiscales sacrificados
representaron entre el 3% y el 4,5% del PIB (Banco Mundial, 2012a). (…) El gran
número de gastos tributarios – por ejemplo,
aquellos relacionados con las zonas de libre comercio, los regímenes
legales, las tasas preferenciales para las pequeñas empresas (las denominadas
SAS) y las tasas reducidas y exenciones del IVA – no sólo merman los ingresos
sino que también añaden un alto grado de complejidad al sistema, lo cual
encarece su administración y cumplimiento, y facilita la elusión y evasión” (o.c,
pág 41).
Edición
N° 00339 – Semana del 15 al 21 de Febrero de 2013
http://viva.org.co/cajavirtual/svc0339/articulo04.html
