La democracia local en la encrucijada
Javier Duque Daza *razonpublica.com
Colombia transitó de una democracia de corte representativo a una con componentes participativos. Foto: Comunidad Andina.
Los escándalos, suspensiones y sanciones de gobernadores y alcaldes son nuestro pan de cada día. Las elecciones locales y la descentralización se han convertido en ferias de los políticos de negocios y las organizaciones criminales. ¿A qué se debe la epidemia y cómo hacer para frenarla?
Ideal y realidad
La elección popular de alcaldes (desde 1988) y de gobernadores (desde 1992) buscaba democratizar la democracia: permitir que la vida local tuviera más espacios de participación, transitar de una forma de designación –que negaba la posibilidad de autodeterminación– para acercar a los ciudadanos y a sus gobernantes, dando así mayor legitimidad a las autoridades.
Tras nueve elecciones de alcaldes y siete de gobernadores, cabe preguntarse acerca de sus efectos esperados y la concreción de sus propósitos democratizadores. El balance deja muchas preocupaciones: la presencia de políticos de negocios, así como las alianzas entre políticos y crimen organizado, han puesto a la democracia local en la encrucijada.
Democratizar la democracia
Con la elección popular de alcaldes y gobernadores se logra formalmente el objetivo de más democracia, en el sentido de que los ciudadanos cuentan con más espacios de participación y pueden elegir sus gobernantes de manera directa.
Los gobernadores —antes elegidos por el ministro de Gobierno con orientación del Presidente— y los alcaldes, a su vez, elegidos por parte de los gobernadores, pasaron a ser el producto de decisiones ciudadanas, del voto popular.
Para julio de 2011, la Procuraduría había sancionado a más de trescientos alcaldes durante su periodo. Foto: Procuraduría.
Así se abrieron nuevos espacios de competencia política y se confirió, en principio, mayor legitimidad a los gobernantes, quienes al disponer de periodos estables (primero de dos, luego de tres y finalmente de cuatro años) pudieron reordenar la gestión local, en el marco de un proceso de descentralización integral con componentes administrativos y fiscales.
Con la creación constitucional de diversos mecanismos de participación (reglamentados por la ley 134 de 1994) y una multiplicidad de disposiciones se abrieron posibilidades de participación ciudadana en prácticamente todos los sectores de la administración pública.
Formalmente, no hay dudas de que el entramado institucional democratizaba la democracia, cualificaba y abría nuevos escenarios y posibilidades de participación. En sus reglas de juego, Colombia transitó de una democracia de corte representativo a una con componentes participativos.
No obstante, la realidad ha mostrado cosas diferentes: la proliferación de políticos de negocios, los vínculos de mandatarios locales con los grupos armados ilegales paramilitares y la readaptación del clientelismo a los cambios institucionales.
Políticos de negocios:
Expresión utilizada por Alexander Pizzorno y Donatella Della Porta para referirse a funcionarios públicos (electos o designados) que combinan actividades tradicionales de mediación entre la sociedad y el Estado con negocios ilegales o legales y la participación personal en actividades económicas.
De los gobernadores elegidos en octubre de 2011, ya van dos suspendidos —Huila y Valle del Cauca— igual que lo fueron sus antecesores.
Además de la búsqueda de reconocimiento público para obtener apoyo electoral y acceder o mantenerse en cargos de conducción, los políticos de negocios utilizan su poder para apropiarse de los recursos públicos para ellos, sus asociados, sus familiares y sus allegados.
Las carreras se construyen sobre la base de la apropiación privada de los recursos públicos, que conduce a su enriquecimiento, lo cual a su vez les proporciona recursos para la competencia política, imponiendo sucesores que mantienen las redes de apropiación.
La abundancia de políticos de negocios en Colombia se expresa de muy diversas formas:
acuerdos con contratistas para darles privilegios en las licitaciones y garantizarles que les sean adjudicadas;
apropiación directa de recursos públicos mediante falsas contrataciones, sobrecostos en las obras o en la compras y otras varias maniobras;
prácticas de testaferrato y recurrencia a terceros para realizar obras en beneficio de familiares y allegados;
distribución a los concejales de contratos que estos subcontratan o asignan a sus socios obteniendo comisiones generalizadas y aceptadas casi como si fueran normales;
concesión de contratos a los recomendados por sus jefes políticos (senadores y representantes a la Cámara);
nombramientos de allegados y clientela en cargos que con frecuencia sobrepasan la capacidad financiera y las necesidades de los municipios y departamentos.¿Cuáles son las dimensiones de la presencia de estos políticos de negocios? Difícil saberlo. Alguna pista nos da la acción de los órganos de control:
para julio de 2011, la Procuraduría había sancionado a más de trescientos alcaldes durante su periodo;
entre enero de 2009 y abril de 2012 han sido sancionados o condenados diez gobernadores y seis ex gobernadores (“Cero y vas dieciséis” ).
de los elegidos en octubre de 2011, ya van dos suspendidos —Huila y Valle del Cauca— igual que lo fueron sus antecesores.Aunque muchos de los sancionados e inhabilitados lo han sido por desconocimiento o mala asesoría en el manejo de las normas o por participación indebida en política, muchos lo han sido por corrupción y malos manejos (el 40 por ciento, según la Procuraduría).
Hay que adicionar a los cientos de casos anteriores aquéllos que no han sido ni son sancionados y múltiples casos de concejales que han incurrido en irregularidades y en delitos de corrupción.
Las raíces del problema
Son varias las razones que explican la abundancia de los políticos de negocios en Colombia:
Una causa directa es la débil institucionalización de los partidos y un sistema de avales con muchas fisuras, no obstante el aumento de controles a raíz de las elecciones de 2010 y de 2011. Un sector de la clase política sin partidos, despartidizada y autogestionaria, que se autopostula y construye movimientos temporales con fuentes de financiación dudosas e incontroladas —lo cual es incentivado por las reglas que permiten candidatos sin partidos, mediante firmas o a través de alianzas de todo tipo— que luego se convierten en coaliciones de gobierno y en las corporaciones públicas, cuyo propósito es el reparto de pedazos del Estado local o departamental.
En segundo lugar, los contratistas o quienes aspiran a serlo entran como socios de los candidatos a las corporaciones públicas, financiando sus campañas con el propósito de acceder a los contratos. De nuevo las reglas lo facilitan al permitirse la financiación privada y al no existir controles efectivos.Los costos de las campañas se han desbordado y cualquier competencia electoral en un municipio pequeño cuesta centenares de millones de pesos. Las arcas oficiales constituyen la fuente para recuperar la inversión.
En tercer lugar, aunque las entidades de control han asumido un papel más activo en el examen de la contratación, de la gestión local y de las conductas de los funcionarios, aun subsiste un alto grado de impunidad y la justicia tiene serios problemas de eficiencia: tal como se hizo evidente en el embrollo del denominado “carrusel de la contratación” en Bogotá, una justicia lenta fue burlada por hábiles y costosos abogados, para finalmente llegar a acuerdos dudosos, que rayan en la impunidad.
En cuarto lugar, los mecanismos de accountability –de rendición de cuentas públicas por parte de los funcionarios y autoridades– son muy débiles: la sociedad civil está aún poco organizada para exigir una genuina rendición de cuentas y tiene poca capacidad de establecer veedurías y controles efectivos, en medio de la lucha por la sobrevivencia.
Aunque hay avances en la accountability que ejercen los organismos estatales de control, la accountability social es muy precaria. En algunos casos, ONGs e instituciones académicas –que podrían jugar un papel importante– acaban siendo contratadas con fondos oficiales, por los propios funcionarios y dependencias a las que deberían monitorear y evaluar.
Botín del crimen organizado
Pero no sólo los políticos de negocios juegan en la competencia política local y capturan de los recursos públicos: la criminalidad organizada también hace parte de este escenario.
El crimen organizado se caracteriza por su estabilidad y persistencia, por actuar mediante redes mafiosas y por constituirse en actor político, que ubica y mantiene a sus socios en posiciones de poder.
En algunos municipios y departamentos, los contratistas funcionan como auténticas organizaciones delincuenciales: fungen como contratistas, pero en realidad son delincuentes que reciben adelantos y parte de los pagos que corresponden a obras que no se hacen, por las cuales alcaldes, gobernadores y concejales actúan como intermediarios a cambio de comisiones o una parte de las ganancias. Son empresas criminales que se apropian del Estado a nivel local.
En otros casos, se montan fachadas e instituciones de papel para recibir dineros del Estado por un servicio que no se presta en realidad. Tal es el caso de la educación concesionada, donde supuestos colegios recibieron cientos de miles de millones de pesos por más de cien mil “estudiantes fantasmas”. El caso más extremo es Buenaventura, donde más de la tercera parte de los estudiantes no existían.
También se da la combinación de políticos de negocios y organizaciones criminales: los paramilitares son los protagonistas centrales, que han montado verdaderas maquinarias en asocio con alcaldes, concejales, funcionarios y exfuncionarios para hacer de los presupuestos de los municipios y de algunos departamentos su principal fuente de ingresos ( Semana “Así se perdió la plata de la educación”, 25 de febrero de 2012 y “Santos anuncia auditoría en todas las secretarías de educación del país”, 12 de marzo de 2012).
En otros municipios se forman círculos de poder o redes de clientela relacionados con grupos criminales. En algunos casos los alcaldes están amenazados o chantajeados por grupos criminales, paramilitares o guerrilleros, pero en muchos otros casos, han resultado ser los socios principales de los desfalcos y de la apropiación de los recursos públicos [1].
En Arauca, por ejemplo, los beneficiarios directos fueron las FARC y el ELN, organizaciones que se apoderaron de millones de dólares provenientes de las regalías, en conexión estrecha con políticos y funcionarios públicos (por ejemplo: La conexión política” LINK Cambio 27 de octubre de 2003).
Y entonces, ¿qué hacer?
Algunas acciones pueden contribuir a superar este tipo de amenazas a la descentralización:
El Estado debe fortalecer el sistema de controles sobre los funcionarios y su gestión. La Procuraduría parece está siendo más efectiva.
La concesión de avales por parte de los partidos debe ser regulada y controlada de forma más efectiva por la legislación y por las autoridades.
La conveniencia o no de candidaturas de grupos significativosmediante firmas debe replantearse, pues contribuye adespartidizar la democracia.
La adopción de mecanismos efectivos de accountability y la organización de veedurías pueden contribuir a ejercer un mayor control ciudadano.
Sin embargo, sin una labor efectiva de la justicia y sin una alta probabilidad de que los delitos sean castigados de veras para desincentivar a la delincuencia y a los políticos de negocios difícilmente podrán contrarrestarse las tendencias a convertir la descentralización en instrumento para la apropiación privada de recursos públicos.
* Ph.D, en ciencia política y profesor de la Universidad del Valle.
http://razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2947-la-democracia-local-en-la-encrucijada.html
Hay que adicionar a los cientos de casos anteriores aquéllos que no han sido ni son sancionados y múltiples casos de concejales que han incurrido en irregularidades y en delitos de corrupción.
Las raíces del problema
Son varias las razones que explican la abundancia de los políticos de negocios en Colombia:
Una causa directa es la débil institucionalización de los partidos y un sistema de avales con muchas fisuras, no obstante el aumento de controles a raíz de las elecciones de 2010 y de 2011. Un sector de la clase política sin partidos, despartidizada y autogestionaria, que se autopostula y construye movimientos temporales con fuentes de financiación dudosas e incontroladas —lo cual es incentivado por las reglas que permiten candidatos sin partidos, mediante firmas o a través de alianzas de todo tipo— que luego se convierten en coaliciones de gobierno y en las corporaciones públicas, cuyo propósito es el reparto de pedazos del Estado local o departamental.
En segundo lugar, los contratistas o quienes aspiran a serlo entran como socios de los candidatos a las corporaciones públicas, financiando sus campañas con el propósito de acceder a los contratos. De nuevo las reglas lo facilitan al permitirse la financiación privada y al no existir controles efectivos.Los costos de las campañas se han desbordado y cualquier competencia electoral en un municipio pequeño cuesta centenares de millones de pesos. Las arcas oficiales constituyen la fuente para recuperar la inversión.
En tercer lugar, aunque las entidades de control han asumido un papel más activo en el examen de la contratación, de la gestión local y de las conductas de los funcionarios, aun subsiste un alto grado de impunidad y la justicia tiene serios problemas de eficiencia: tal como se hizo evidente en el embrollo del denominado “carrusel de la contratación” en Bogotá, una justicia lenta fue burlada por hábiles y costosos abogados, para finalmente llegar a acuerdos dudosos, que rayan en la impunidad.
En cuarto lugar, los mecanismos de accountability –de rendición de cuentas públicas por parte de los funcionarios y autoridades– son muy débiles: la sociedad civil está aún poco organizada para exigir una genuina rendición de cuentas y tiene poca capacidad de establecer veedurías y controles efectivos, en medio de la lucha por la sobrevivencia.
Aunque hay avances en la accountability que ejercen los organismos estatales de control, la accountability social es muy precaria. En algunos casos, ONGs e instituciones académicas –que podrían jugar un papel importante– acaban siendo contratadas con fondos oficiales, por los propios funcionarios y dependencias a las que deberían monitorear y evaluar.
Botín del crimen organizado
Pero no sólo los políticos de negocios juegan en la competencia política local y capturan de los recursos públicos: la criminalidad organizada también hace parte de este escenario.
El crimen organizado se caracteriza por su estabilidad y persistencia, por actuar mediante redes mafiosas y por constituirse en actor político, que ubica y mantiene a sus socios en posiciones de poder.
Los contratistas o quienes aspiran a serlo entran como socios de los candidatos a las corporaciones públicas. Foto: Colombia.com
En algunos municipios y departamentos, los contratistas funcionan como auténticas organizaciones delincuenciales: fungen como contratistas, pero en realidad son delincuentes que reciben adelantos y parte de los pagos que corresponden a obras que no se hacen, por las cuales alcaldes, gobernadores y concejales actúan como intermediarios a cambio de comisiones o una parte de las ganancias. Son empresas criminales que se apropian del Estado a nivel local.
En otros casos, se montan fachadas e instituciones de papel para recibir dineros del Estado por un servicio que no se presta en realidad. Tal es el caso de la educación concesionada, donde supuestos colegios recibieron cientos de miles de millones de pesos por más de cien mil “estudiantes fantasmas”. El caso más extremo es Buenaventura, donde más de la tercera parte de los estudiantes no existían.
También se da la combinación de políticos de negocios y organizaciones criminales: los paramilitares son los protagonistas centrales, que han montado verdaderas maquinarias en asocio con alcaldes, concejales, funcionarios y exfuncionarios para hacer de los presupuestos de los municipios y de algunos departamentos su principal fuente de ingresos ( Semana “Así se perdió la plata de la educación”, 25 de febrero de 2012 y “Santos anuncia auditoría en todas las secretarías de educación del país”, 12 de marzo de 2012).
“Estudiantes fantasmas”. El caso más extremo es Buenaventura, donde más de la tercera parte de los estudiantes no existían. Foto: loscolegiosdebuenaventura.blogspot .com
En otros municipios se forman círculos de poder o redes de clientela relacionados con grupos criminales. En algunos casos los alcaldes están amenazados o chantajeados por grupos criminales, paramilitares o guerrilleros, pero en muchos otros casos, han resultado ser los socios principales de los desfalcos y de la apropiación de los recursos públicos [1].
En Arauca, por ejemplo, los beneficiarios directos fueron las FARC y el ELN, organizaciones que se apoderaron de millones de dólares provenientes de las regalías, en conexión estrecha con políticos y funcionarios públicos (por ejemplo: La conexión política” LINK Cambio 27 de octubre de 2003).
Y entonces, ¿qué hacer?
Algunas acciones pueden contribuir a superar este tipo de amenazas a la descentralización:
El Estado debe fortalecer el sistema de controles sobre los funcionarios y su gestión. La Procuraduría parece está siendo más efectiva.
La concesión de avales por parte de los partidos debe ser regulada y controlada de forma más efectiva por la legislación y por las autoridades.
La conveniencia o no de candidaturas de grupos significativosmediante firmas debe replantearse, pues contribuye adespartidizar la democracia.
La adopción de mecanismos efectivos de accountability y la organización de veedurías pueden contribuir a ejercer un mayor control ciudadano.
Sin embargo, sin una labor efectiva de la justicia y sin una alta probabilidad de que los delitos sean castigados de veras para desincentivar a la delincuencia y a los políticos de negocios difícilmente podrán contrarrestarse las tendencias a convertir la descentralización en instrumento para la apropiación privada de recursos públicos.
* Ph.D, en ciencia política y profesor de la Universidad del Valle.
http://razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2947-la-democracia-local-en-la-encrucijada.html
