La reforma pensional: un círculo vicioso
Imagen: Nariño Times
Luis Hernando Barreto Nieto *
RAZÓN PÚBLICA
Sin tecnicismos -y más allá de los escándalos- una explicación clara y bien documentada de lo que hay detrás de los sistemas de pensiones, de lo que pasa en Colombia, de los modelos que no deben copiarse y de hacia dónde habría de orientarse la reforma que el gobierno nos anuncia.Pensiones y distribución del ingreso.
Los logros de los sistemas de protección social para la vejez reflejan en últimas hasta qué grado los países buscan satisfacer las necesidades de su población a lo largo del ciclo vital.
Aquellas sociedades que incluyen (o excluyen) a las personas mayores de los beneficios de una vejez digna, generalmente incluyen (o excluyen) también a sus niños, a sus jóvenes y a sus adultos dentro de acertadas (o desacertadas) políticas de movilidad social, tales como el acceso a la educación, a la salud y al trabajo.
La proporción de la fuerza laboral que cotiza permanentemente en un sistema de pensiones es el indicador por excelencia que combina esa inclusión (o exclusión) actual en el trabajo, con miras a estar cubierto (o descubierto) en la vejez mediante una pensión de jubilación.
Este indicador llamado cobertura efectiva pensional guarda una estrecha relación [1] con la distribución del ingreso [2], como se observa en la gráfica de abajo para una muestra de diferentes países.
En el medio inferior de la gráfica se encuentran clasificados aquellos países (Europa, Estados Unidos y Japón, entre otros) que presentan una cobertura pensional superior al 90 por ciento con una distribución del ingreso muy equitativa (coeficiente de Gini menor de 0,33).
En el medio superior de la misma gráfica se encuentran los países de América Latina que —con la excepción de Chile [3] — presentan una cobertura pensional promedio de apenas el 28 por ciento y una distribución del ingreso muy desigual (Gini superior a 0,51).
Pensiones y nivel de ingreso
También se ha detectado una sólida relación entre la cobertura pensional y el ingreso per cápita [4], este último como indicador de desarrollo. La siguiente gráfica presenta en forma elocuente la tendencia exponencial de esta relación: a mayor desarrollo mayor es la amplitud de la cobertura pensional.
La gráfica muestra otro hecho interesante: la cobertura pensional superior al 90 por ciento se ha logrado en países con un ingreso per cápita que oscila entre los 17 mil y 47 mil dólares al año.
El mensaje es claro y contundente: el grado de protección (o desprotección) que una sociedad dispense a sus personas mayores será el resultado de los esfuerzos simultáneos que esa sociedad realice por generar riqueza, así como por distribuir esa riqueza en forma incluyente (o excluyente).
Colombia: desigualdad y precariedad laboral
Para 2010 el ingreso per cápita de Colombia era de 8.488 dólares al año en paridad de poder de compra (PPP), con una distribución del ingreso de las más concentradas del mundo (Gini=0,585): el 10 por ciento más pobre de la población recibió el 0,87 por ciento del ingreso total, mientras que el 10 por ciento más rico recibió el 44,4 por ciento de ese total [5].
Los países de América Latina que —con la excepción de Chile — presentan una cobertura pensional promedio de apenas el 28 por ciento. Foto: Nuevo Tiempo.
Los escasos ingresos que produce Colombia se concentran en unas pocas empresas y personas, lo cual explica, entre muchas otras cosas, por qué solo algo menos de la tercera parte de la población económicamente activa pueda permanecer como afiliada al sistema de pensiones [6].
Sobre las dos terceras partes restantes, una alta proporción (58 por ciento) corresponde a trabajadores que cotizaron en algún momento al sistema, pero actualmente son afiliados inactivos, mientras que la otra parte (42 por ciento) simplemente no está vinculada al sistema de pensiones.
Semejante precariedad en la cobertura efectiva del sistema pensional es consecuencia directa del funcionamiento del mercado laboral colombiano: alberga alrededor de 2,3 millones de desempleados permanentes; y, de los 17 millones de ocupados, una buena parte de ellos (60,8 por ciento) labora en el sector informal.
A su vez, la mayoría de personas ocupadas en la informalidad (91 por ciento), desempeñan una labor no calificada, cuya remuneración representa una tercera parte del salario que devengan aquellos trabajadores del sector formal que poseen una habilidad o calificación laboral [7].
La realidad colombiana contrapone un sistema de pensiones diseñado para una economía formal a un mercado laboral abiertamente segmentado, cuya oferta de trabajo es mayoritariamente informal.
Transición demográfica y modelo chileno
El baby boom de la posguerra en los países anglosajones se produjó en la época dorada del Estado de bienestar, lo que facilitó el surgimieto de sistemas pensionales robustos sobre la base de la solidaridad intergeneracional.
Pero hoy el mundo atraviesa una transición demográfica debida al mejoramiento generalizado de la esperanza de vida y a la reducción de las tasas de natalidad. El impacto de esta transición es diferente en cada país y depende de su estructura poblacional.
El número de personas mayores de 60 años en Colombia se multiplicará por 3 en los próximos 38 años. Foto: Nariño Times.
Por ejemplo, se estima que el número de personas mayores de 60 años en Colombia se multiplicará por 3 en los próximos 38 años: esta cohorte pasará de 4,8 millones (10,3 por ciento) en la actualidad a 15 millones en 2050 (23,9 por ciento). Este es un envejecimiento moderado, frente al de la mayoría de países europeos que vienen experimentando un envejecimiento avanzado [8].
Es indiscutible que este fenómeno demográfico afecta en mayor o menor medida la solidez financiera de todos los sistemas pensionales, especialmente de aquellos que funcionan bajo un régimen puro o de reparto simple ( es decir, donde las cotizaciones de hoy se utilizan para pagar las pensiones de hoy).
Del baby boom de la postguerra se pasó a algo así como el aging boom de la globalización, con un evidente descalce financiero intergeneracional.
Los think thank del libre mercado, amparados bajo la ideología política desplegada por Reagan, Thatcher y Pinochet al comenzar los años ochenta, aprovecharon esta circunstancia para promover y adoptar los regímenes privados de ahorro individual (RAI –donde, al contrario del reparto simple, las cotizaciones de cada quien se guardan para cubrir su pensión).
El RAI chileno fue vendido al mundo entero como el modelo pensional a seguir, el cual fue considerado uno de los mayores logros de los programas de ajuste estructural, patrocinados por el Banco Mundial en los países en desarrollo. Colombia no fue la excepción a esta influencia, que se materializó en la célebre ley 100 de 1993.
Colombia: los grupos de presión
Entre tanto, en Colombia el pasivo pensional crecía no solo debido al aumento del número de pensionados en el régimen de prima media, sino también por la coexistencia del régimen general con regímenes especiales que brindan beneficios preferenciales al personal docente del magisterio, a los miembros del Congreso, al personal de las Fuerzas Militares y de Policía, a los funcionarios de Ecopetrol [9] y a los pensionados del régimen de transición, amén de las tutelas que modificaron este último en detrimento del erario.
Esto trajo como consecuencia una constante presión para reformar los parámetros del sistema procurando buscar su viabilidad financiera. Las leyes 797 y 860 de 2003 aumentaron de forma gradual la tasa de cotización desde el año 2003 hasta el 2008, redujeron la tasa de reemplazo y aumentaron la edad de jubilación a partir del año 2014.
Posteriormente, en 2005, se llevó a cabo una reforma constitucional para eliminar los regímenes especiales, preservando eso sí el de las Fuerzas Militares y el del Presidente de la República. Esta reforma también limitó la negociación pensional por parte de los sindicatos. Adicionalmente, se impuso un monto máximo a las pensiones del régimen de prima media equivalente a 25 salarios mínimos y se eliminó la mesada número catorce.
Según cifras oficiales, los ajustes adoptados permitieron pasar de un pasivo pensional que en valor presente neto ascendía a 191 por ciento del PIB antes de las reformas, a un valor de 114,2 por ciento del PIB en 2011.
Estas reformas cada vez más frecuentes dan buena cuenta del endurecimiento paulatino de las condiciones para la ya de por sí precaria cobertura de afiliados en el sistema de pensiones: aumentaron las obligaciones y disminuyeron los beneficios.
Colombia: desorden y corrupción
Mientras la mayor parte del mundo desarrollado centra su interés en conservar al máximo los beneficios de los pensionados y financiar con impuestos el descalce que implica la transición demográfica, Colombia se debate entre una corrupción monumental y un desorden institucional y financiero también monumental.
El caos pensional se caracteriza en esencia por la debilidad del Estado frente al fenómeno del rent seeking o captura irregular de rentas públicas vía fraude en pensiones.
Una modalidad de captura ha sido la organización delictiva, cuyos casos más emblemáticos han sido los del Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (FONCOLPUERTOS) en los noventas y de la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) a mediados de la década anterior, donde los fraudes ascendieron respectivamete a 4 billones y a 600 mil millones de pesos [10]. El Instituto del Seguro Social (ISS) no ha sido ajeno a estos fraudes, por supuesto.
Reagan y Thatcher: impulsaron los regímenes privados de ahorro individual, donde las cotizaciones de cada quien se guardan para cubrir su pensión. Foto: Taringa.
Otra modalidad de captura ilegal de rentas se denomina “el carrusel de las pensiones” que la Contraloría descubrió recientemente en el seno del Consejo Superior de la Judicatura. El carrusel consiste en nombrar temporalmente en cargos de alta remuneración a personas de más bajo rango y que les falte poco tiempo para cumplir los requisitos para obtener la pensión. Obviamente, el último sueldo sesga hacia arriba la pensión [11]en virtud de las modificaciones al régimen de transición que se logran mediante interpretaciones jurídicas retorcidas, que los jueces fallan en sus sentencias de tutela.
El Ministerio de Hacienda estima que estas decisiones tienen un costo actuarial que oscila entre 11,7 y 20,1 billones de pesos de 2010 [12].
Que pague el presupuesto nacional
A todo lo anterior se añade la creación de un fondo fiduciario exclusivo para acumular y pagar pasivos pensionales, derivado de las privatizaciones y liquidaciones de empresas y entidades públicas.
En 20l1 el Fondo de Pensiones Públicas (FOPEP) pagó mesadas por valor de 6,4 billones de pesos a 260.940 pensionados de entidades como Carbocol, Bancafé CVC-EPSA, Cajanal, Caja Agraria, Foncolpuertos, Minercol, Incora y Caminos Vecinales.
Con la reforma de la Ley 100 de 1993, los cotizantes se distribuyeron entre los dos regímenes creados, llevando cada uno su ahorro acumulado hasta la fecha en un bono pensional que emite el Ministerio de Hacienda. A la fecha se han liquidado provisionalmente 786.630 bonos con un valor que asciende a los 19,6 billones de pesos, de los cuales se han emitido formalmente 168.422 por 9,3 billones de pesos.
Limosnas no son pensiones
El Estado parece haber abandonado su voluntad de asegurar condiciones de vida dignas para los pensionados. Parece haber optado por convertir en una política general lo que el artículo 48 de la Constitución concibió como una excepción: repartir subsidios inferiores al salario mínimo entre aquellas personas mayores con bajos ingresos y cuyas cotizaciones han sido esporádicas.
Mediante los llamados “beneficios económicos periódicos”, el gobierno espera llevar la actual cobertura de 1 millón de pensionados a 6 millones adicionales, utilizando 2,3 billones de pesos de que dispone el Fondo de Solidaridad Pensional.
Un mito que se deshace
Así como los programas de ajuste estructural de los años 80 y 90 se encargaron de mitificar la reforma pensional de Chile, ahora sería preciso tomar nota de la desmitificación que hizo el propio gobierno Bachelet.
Quienes estudiaron en profundidad el modelo impulsaron su reforma mediante la Ley 20.255 de 2008 del Congreso chileno: En efecto: las pensiones chilenas han pasado a depender de los avatares del precio de las acciones y de los bonos cotizados en bolsa. Si bien puede haber altos rendimientos en el mercado bursátil, la volatilidad inherente a los mercados conlleva muy altos riesgos.
El riesgo se vuelve extremo - y así lo entendió Chile- cuando la totalidaddel monto de la pensión depende del RAI. Esto no ocurre con los fondos de pensiones privados en los países desarrollados, pues allí existe un piso o un complemento a la pensión garantizado mediante el régimen de reparto.
Sin embargo en los países de la OCDE, el impacto de la crisis financiera de 2008 sobre los fondos privados de pensiones fue catastrófico: perdieron el 20 por ciento, equivalente a 5 millones de millones de dólares. Las acciones representaban un tercio del total de los activos invertidos. La publicación de la OCDE Pension Markets in Focus señala la necesidad de una nueva agenda regulatoria que promueva una gestión prudente de los ahorros para la jubilación.
La reforma chilena avanzó en la regulación de las inversiones, pero también creó condiciones de competencia entre las Administradoras de los Fondos de Pensiones (AFP), con el fin de reducir las comisiones que cobran a sus afiliados.
La experiencia del modelo chileno — 13 años más viejo que el colombiano — obliga a formular la siguiente pregunta: ¿cuál será la situación del RAI colombiano, una vez que el sistema alcance su plena madurez?
Ad portas de otra reforma
Quienes sirven de caja de resonancia a los think thank del libre mercado, insisten en que la solución está en precarizar aún más las condiciones a la escasa cobertura de los futuros pensionados, mediante simples reformas paramétricas que endurecen las obligaciones y reducen los beneficios.
La vejez debe ser una condición digna del ser humano y el Estado debe adoptar las medidas para que ello sea una realidad. Pero a esa condición no se llega por la ruta actual de concentrar la riqueza en unos pocos y administrar pobreza para la mayoría.
La mejor reforma pensional se logrará cuando exista voluntad política para propiciar una estrategia a mediano y largo plazo, cuyo primer pilar lo constituya la generación endógena, sostenida e incluyente de riqueza; articulado de manera coherente a un segundo pilar que promueva masivamente la movilidad social de jovenes y adultos en educación y trabajo.
Por supuesto que un Estado fuerte con la suficiente autoridad, constituye el tercer pilar, no solo para proteger el bienestar colectivo de aquellos cazadores de rentas públicas, sino también para evitar un uso azaroso y garantizar más bien un uso productivo a los ahorros de los futuros pensionados.
* Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales. Consultor privado.
