ACCIONES PARA PONER FIN A LA CRISIS DE FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN

Más de 61 millones de niños no están escolarizados en primaria; 60 millones no asisten a la escuela secundaria inferior; 250 millones de niños están en la escuela pero no aprenden.

David Archer

El derecho a la educación se ha afirmado con firmeza y se ha incorporado a los tratados de derechos humanos durante decenios. Varios dirigentes mundiales también han asumido compromisos políticos audaces en favor de la Educación para Todos (EPT), primero en Jomtieni en 1990, luego reiterados en Dakar en 2000 y reformulados como Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 en Incheon en 2015ii. Sin embargo, el derecho a la educación es violado rutinariamente, ya que más de 61 millones de niños en edad de asistir a la escuela primaria no están escolarizados, otros 60 millones no asisten a la escuela secundaria inferioriii y se estima que unos alarmantes 250 millones de niños están en la escuela pero no aprenden. En este artículo sostiene que la causa fundamental de ese fracaso es que los grandes compromisos y declaraciones no han ido acompañados de recursos financieros. De hecho, muchos de esos compromisos se han contraído durante los decenios en que el pensamiento económico neoliberal ha estado en ascenso, impuesto en todo el mundo por el FMI y el Banco Mundial, ya sea mediante sus condiciones de préstamo o su asesoramiento normativo coercitivo. De hecho, los sistemas de educación pública en la mayoría de los países han estado crónicamente subfinanciados durante cuarenta años.

El alcance de la crisis de financiación de la educación está quedando al descubierto y se ve exacerbada por Covid-19. En el punto álgido de la pandemia, 1.500 millones de niños se vieron obligados a abandonar la escuela y no está claro cuántos de ellos podrán volver a ella en condiciones de seguridad. Es probable que millones de niñas no vuelvan a la escuela debido a embarazos precoces, matrimonios precoces o violencia de género. Es igualmente probable que los niños que regresen encuentren sus escuelas con una escasez de recursos mayor que nunca. La UNESCO estima que el año próximo se recortarán por lo menos 210.000 millones de dólares de los presupuestos de educación simplemente debido a la disminución del PIB. La presión sobre los gobiernos para que reasignen los escasos recursos a la salud podría recortar otro 5% de los presupuestos de educación, lo que supondría una pérdida total de 337.000 millones de dólares en gastos de educación. Los sistemas educativos que ya han estado infradotados durante generaciones, bien podrían enfrentarse a su crisis de financiación más grave en los próximos tres años.

Afortunadamente, este sombrío escenario no es una certeza. En su lugar, la crisis del Covid podría marcar un punto de inflexión, con un compromiso renovado de ampliar la financiación de la educación pública y otros servicios esenciales. Las soluciones son claras, pero su adopción depende de si se moviliza la voluntad política suficiente para aprovechar este momento.

Un primer paso inmediato tiene que ser la acción sobre la deuda. Hubo una nueva crisis de deuda que surgió mucho antes de que Covid llegara. Un número cada vez mayor de países ha estado gastando más en el servicio de la deuda que en educación o en salud. La investigación de ActionAid con la Campaña del Jubileo de la Deuda, publicada en abril de 2020, estudió 60 países y encontró que los 30 países con el servicio de la deuda más alto (más del 12% de su presupuesto nacional) habían recortado el gasto en servicios públicos en un 6% en los últimos años. En cambio, los países con un servicio de la deuda inferior al 12% de sus presupuestos aumentaron el gasto público en un 14%. El vínculo esté clarísimo.

La última edición del Global Sovereign Debt Monitor registra que 122 de los 154 países analizados deben considerarse "críticamente endeudados"iv. Según la UNCTAD, sólo en 2020 y 2021, los países en desarrollo se verán obligados a entregar hasta un billón de dólares en pagos de deuda externa, dinero que se necesita urgentemente para la educación y otros servicios de primera línea. A la luz del Covid, el G20 y otros han hecho varios esfuerzos para suspender los pagos de la deuda de los países de bajos ingresos. Esto reconoce el problema pero no ofrece una solución viable ya que no llega a todos los países que necesitan ayuda, no aborda toda la deuda que tienen (incluyendo con la banca privada y China) y, lo que es crucial, sólo suspende los pagos durante un corto período. En la actualidad existe una demanda creciente de anulación total de la deuda, que tendría un efecto transformador porque daría a los países el acceso instantáneo a los ingresos que ya están en sus arcas, lo que les permitiría utilizarlos para dar una respuesta integral a Covid. En lugar de pagar viejas deudas, los países podrían gastar sus ingresos en salud, educación y protección social.

A más largo plazo, también se justifica un nuevo pacto de deuda –entre acreedores y deudores– para garantizar que todos los nuevos préstamos se contraigan sobre la base de un proceso claro y transparente, con la debida supervisión democrática. Los préstamos pueden desempeñar un papel importante para que los países puedan invertir en su desarrollo, pero ningún país debería verse obligado a sacrificar objetivos de desarrollo cruciales para poder pagar deudas viejas.

La mayoría de los defensores de la educación se han centrado durante mucho tiempo en la proporción del presupuesto nacional que se destina a la educación, utilizando el punto de referencia del 20% como indicador de buenas prácticas. Sin embargo, una parte justa de un pequeño pastel es una cantidad pequeña. Al centrarse casi exclusivamente en la parte del presupuesto, los defensores de la educación no han prestado suficiente atención al tamaño general de los presupuestos gubernamentales, que está determinado más que nada por los ingresos fiscales.

Actualmente, los ingresos fiscales en los países de ingresos bajos y medios no alcanzan para garantizar unos servicios públicos de calidad universal. La relación promedia entre impuestos y PIB en los países de la OCDE es del 33% del PIB en impuestos, y los países escandinavos suelen tener una relación superior al 40%. Los países de ingresos medios bajos tienen un promedio de alrededor del 24% y los países de ingresos bajos tienen un promedio de impuestos en relación con el PIB de apenas el 16%. En los países con la relación impuestos/PIB más baja –Pakistán y Nigeria– también se encuentra el mayor número de niños sin escolarizar. No se trata de una coincidencia monetaria. Si un gobierno no recauda suficientes ingresos fiscales es como un "estado regalista" (término de Thomas Piketty), que tiene la apariencia ceremonial de un estado pero no está en condiciones de cumplir con sus obligaciones de ser un "estado social".

El FMI estima que la mayoría de los países podría aumentar su relación impuestos/PIB en un 5% en los próximos años, de modo que el promedio de los países de bajos ingresos podría pasar del 16% al 21%, lo que los pondría en condiciones de aumentar contundentemente el gasto social. La investigación de ActionAid demostró que tales aumentos podrían lograrse a través de reformas fiscales progresivas que aseguren que los que tienen más, paguen más. Esto podría lograrse mediante la adopción de medidas sobre incentivos fiscales perjudiciales (mediante los cuales los países pierden 138.000 millones de dólares al año), la evasión fiscal agresiva (mediante la cual los países pierden 500.000 millones de dólares al año), los impuestos sobre la propiedad, la tierra y el patrimonio, los impuestos sobre el carbono, el impuesto sobre la renta de las sociedades y los impuestos digitales.

Una de las grandes ventajas de centrarse en la reforma fiscal es que permite a los defensores de la educación encontrar un terreno común con los activistas de la salud, el agua y el saneamiento o los defensores de la protección social. Si nos centramos sólo en la parte del presupuesto destinada a la educación estamos compitiendo con otros sectores, pero centrarse en el tamaño del presupuesto general nos convierte en aliados. El cuadro que figura a continuación muestra lo que significaría un aumento del 5% de la relación entre impuestos y PIB para los servicios públicos en una selección de países:

La investigación más reciente de ActionAid en esta área, examinó la cantidad de ingresos que se podrían obtener de sólo 3 grandes empresas de tecnología. Si se hicieran simples reformas globales, un grupo de 20 países podría recaudar en conjunto 2.800 millones de dólares, de Facebook, Microsoft y Google. Eso permitiría contratar 879.000 nuevos profesores - que conjuntamente podrían transformar la educación en cada uno de los países

La reducción del servicio de la deuda y la ampliación de los ingresos fiscales podrían transformar los recursos disponibles para la educación y otros servicios públicos. Pero no sucederá si no se permite gastar los ingresos que se recaudan, debido al carácter coercitivo del asesoramiento político y las condiciones de préstamo del FMI, que insisten en la austeridad. En el informe de 2020 de ActionAid "Who Cares for the Future: finance gender-responsive public services!", una de las estadísticas más sorprendentes reveló que en el 78% de los países de bajos ingresosv, el FMI había aconsejado a los países que recortaran o congelaran los gastos salariales del sector público en los tres años anteriores. Esto tiene un impacto particularmente devastador en la educación, ya que los docentes son el grupo más numeroso en la mayoría de las planillas salariales del sector público, por lo que no se puede contratar efectivamente a más docentes o pagarles más si se tiene un tope global. Así pues, a pesar de la escasez apremiante de docentes en muchos países, los Ministerios de Finanzas tienen las manos atadas por el FMI. Esto repercute directamente en cualquier intento de aumentar el gasto general en educación, ya que los docentes suelen representar el 90% del presupuesto educativo.

Al repasar esta investigación seis meses después, en octubre de 2020, el documento normativo The Pandemic and the Public Sector mostró que aunque el FMI estaba siendo aparentemente generoso en la concesión de préstamos de emergencia y que permitía el aumento del gasto en salud, también preveía un rápido retorno a la "consolidación fiscal", que en lenguaje del FMI significa austeridad. De hecho, la mayoría de los países que recibían préstamos de emergencia para respuestas sanitarias al Covid debían comprometerse claramente a volver a la austeridad el año siguiente.

La raíz del problema es el hecho que el FMI sigue considerando que el gasto salarial del sector público es un problema más que una solución. Ello se ilustra más claramente en el hecho de que el FMI no considera que los salarios de los empleados públicos que trabajan en los servicios públicos o en otras actividades "pro-desarrollo" sean gastos de desarrollo; esa designación se reserva para infraestructuras tales como escuelas y libros para la educación, u hospitales, equipos de laboratorio y medicamentos para la salud. Si se reconociera como tal la importancia de contar con trabajadores capacitados y de calidad para esas áreas, estaría sujeta a "pisos de gasto social", a los que el FMI no debería, por sus propias directrices, recomendar la congelación o el recorte.

Nuestra última investigación refuerza el argumento para una evaluación exhaustiva del enfoque del FMI sobre los trabajadores del sector público y los gastos salariales de ese sector. Existen sólidos argumentos para argumentar que el Covid-19 provee el momento adecuado para un replanteamiento fundamental por parte del FMI, una oportunidad de alejarse de las políticas, normas y prácticas del pasado que han dejado a tantos países tan mal preparados para esta crisis sanitaria y económica. El hecho de reconocer que también nos enfrentamos a una crisis climática aumenta la presión para el cambio, replanteando la forma en que se entiende el desarrollo e yendo más allá de la estrecha medida del crecimiento del PIB para tener en cuenta los progresos en materia de derechos humanos y los objetivos de desarrollo como parte integral de cualquier medida económica. Y si el FMI no acepta el cambio, entonces es hora de que los ciudadanos de todo el mundo presionen a sus gobiernos e instituciones internacionales para que resistan el dogma neoliberal y adopten políticas sociales y económicas que valoren y cuiden tanto a las personas como al planeta.

5. Acciones para el aumento de las ‘4S’

Siempre que abogamos por la adopción de medidas en materia de impuestos y deuda y la austeridad, una respuesta frecuente es que no tiene sentido dar más dinero a los gobiernos porque no se puede confiar en ellos. La corrupción es endémica y el dinero no conllevará a mejorar los servicios públicos en la práctica. Por supuesto, tenemos que tomarnos este reto en serio. Hay corrupción y mal uso de los recursos públicos (aunque los mayores escándalos suelen producirse en el sector privado). No podemos simplemente abogar por más dinero para la educación pública sin un marco creíble de cómo debe ser gastado. Esa es la lógica detrás del marco de lo que llamamos las ‘4S’ (por las palabras en inglés). Tiene que ver con el tamaño del presupuesto global, la parte gastada en educación, la sensibilidad de las asignaciones y el monitoreo de los gastos en la práctica:

Incrementar la parte (share) del presupuesto destinada a la educación – como se ha mencionado anteriormente hay un criterio referencial bien establecido que apela a los gobiernos a gastar el 20% de su presupuesto en educación. El seguimiento de la parte que gasta un gobierno es una parte crítica del panorama general, pero no es suficiente por sí solo.

Incrementar el tamaño (size) general de los presupuestos gubernamentales - como se ha señalado, está determinado en su mayor parte por los ingresos fiscales recaudados. Sin embargo, también está influenciado por las políticas macroeconómicas seguidas y por el nivel de deuda

Incrementar la sensibilidad del presupuesto a las prioridades políticas: algunos gobiernos invierten un porcentaje desproporcionado de su presupuesto de educación para beneficiar a una pequeña (pero poderosa y vocal) elite que accede a la educación superior. Un enfoque más progresivo y sensible implica dirigir el gasto para corregir las desventajas. Pasi Sahlberg, de la Universidad de Harvard, muestra que los países que invierten con sensibilidad para que sus sistemas educativos sean más equitativos logran progresos significativos en la mejora del rendimiento general del aprendizaje.

Incrementar el monitoreo (scrutiny) del presupuesto – quizás lo más importante de todo es que necesitamos asegurarnos de que haya un monitoreo independiente de los presupuestos de educación. Si la gente no confía en que los presupuestos asignados se gasten adecuadamente, es difícil abogar por más recursos. Hay muchos ejemplos positivos de seguimiento (budget tracking) de los presupuestos nacionales y locales, de grupos de auditoría comunitarios que hacen un seguimiento de los presupuestos escolares y de la publicación de los presupuestos en las paredes de las escuelas para garantizar una total transparencia. Estos son cruciales para asegurar que los gobiernos rindan cuentas a sus propios ciudadanos (en lugar de sentirse responsables ante los donantes externos).

6. Un llamamiento final a la acción

En septiembre de 2020, 190 organizaciones firmaron un Llamamiento a la Acción sobre la financiación nacional de la educación pos-COVID, en el que se abordan muchos de los puntos clave planteados en este artículo. El enfoque en la financiación nacional es clave, ya que el 97% de los ingresos para la educación se recaudan a nivel nacional (ver La generación del aprendizaje, informe de la Comisión de Educación). La ayuda y los préstamos son relativamente marginales, pero pueden marcar la diferencia cuando incentivan o impulsan un compromiso interno más profundo. Los países ricos deben desempeñar su papel y es importante revertir la reciente disminución de la ayuda. Pero esa ayuda no debe venir acompañada de condiciones impuestas por los países donantes. Deberían apoyar el fortalecimiento de los sistemas de educación pública sobre la base de las prioridades nacionales establecidas por los gobiernos nacionales en consulta con la sociedad civil nacional. Lamentablemente, la agenda de eficacia de la ayuda está en declive y los países donantes están ahora más preocupados por proteger y promover sus propios intereses comerciales y de seguridad. En este contexto, parece muy improbable que se produzcan grandes aumentos de la ayuda, aunque cabe esperar que se defienda e incluso se aumente la financiación de algunos agentes clave que siguen tratando de armonizar los esfuerzos, como la Alianza Mundial para la Educación. Más allá de eso, podría ser más útil centrar la acción hacia la comunidad internacional en los llamados a la cancelación de la deuda, a la modificación de las normas fiscales mundiales y a poner fin a la obsesión neoliberal por la austeridad que tanto ha perjudicado los sistemas educativos en todo el mundo. Recaudar más fondos de la comunidad internacional siempre parece tentador como una forma de mejorar las cosas, pero el verdadero desafío es impedir que el sistema internacional siga empeorando las cosas.

David Archer es Jefe de Servicios Públicos, ActionAid International

i UNESCO, Declaración Mundial sobre Educación para Todos, Jomtien, Tailandia (1990), adoptada por la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, Jomtien, el 9 de marzo 1990, https://es.slideshare.net/GrupoTecnicoSecc26/declaracin-mundial-sobre-educacin-para-todos-jomtien.

ii UNESCO, Educación 2030: Declaración de Incheon y Marco de Acción para la realización del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4: Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos, UNESCO Doc. ED-2016/WS/28, 2016, https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000245656_spa

iii UNESCO, GEM Report 2016, http://uis.unesco.org/en/news/263-million-children-and-youth-are-out-school. Se discute abajo el impacto del COVID-19 en la asistencia escolar.

iv Jubilee Germany/Erlassjahr, Global Sovereign Debt Monitor 2019, p. 4. https://erlassjahr.de/wordpress/wp-content/uploads/2019/05/Global-Sovereign-Debt-Monitor-2019.pdf.

v En un examen de documentos del FMI por países para 2019, encontramos que de 23 países de bajos ingresos (que abarcan todos los países de bajos ingresos con suficientes datos disponibles), siete (30%) esperaban recortar los gastos salariales, 11 (48%) estaban congelando los gastos salariales. Sólo cinco (22%) tenían previsto aumentar los gastos salariales.